|
114 значительную часть предмета правового регулирования составляют нс только вопросы самоорганизации и самодеятельности граждан, по и вопросы устройства, организации и функционирования муниципальной власти {органов и должностных лиц местного самоуправления). Во-вторых, комплексность рассматриваемой юридической отрасли обусловлена двойственной природой ее норм. С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного, административною, земельного, финансового), а с другой оставаясь нормами данных правовых отраслей, входят во шоричную правовую структуру комплексную отрасль права. Этот феномен С.С. Алексеев называет удвоением структуры права, что, по его мнению, полностью согласуется с философскими представлениями о сущссiсовании иерархии структур. Резюмируя, что комплексная отрасль права это особая юридическая ценность, С.С. Алексеев объясняет ее своеобразие наличием специфических приемов регулирования, принципов, положений, свидетельствующих о существовании специального юридического режима.1 Применительно к муниципальному праву этот тезис может быть углублен. Комплексность муниципального права заключается не только в сосредоточении норм по основным отраслям права, но и регулировании ими отдельных сторон отношений местного самоуправления. Кроме того, комплексный характер данной отрасли обусловлен наличием норм, замыкающихся в рамках сугубо муниципального законодательства, то есть в отраслевых законах: об общих принципах организации местного самоуправления; о порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований; о статусе муниципальных служащих; о выборах в органы местного самоуправления и так далее, а также в иных нормативно правовых актах: уставах муниципальных образований; решениях представительных органов и должностных лиц местного самоуправления. 1Алексеев С.С. Теория права.С.198, |
87 достоинств обоих проектов. Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления (а дальнейшая работа над проектом сосредоточилась уже непосредственно в самом Комитете) были рассмотрены целые тома предложений и поправок к проекту' закона, поступавшие как от Президента Российской Федерации, Правительства, федеральных министерств и ведомств, депутатов Федерального Собрания, органов государственной власти субъектов Федерации, так и от органов и должностных лиц местного самоуправления, общественных организаций, научных институтов, ученых и просто заинтересованных граждан. Всего при подготовке проекта ко второму и третьему чтению было учтено более 2400 замечаний и предложений, в том числе около 1000 поправок от 87 субъектов законодательной инициативы. Таким образом, итоговый текст закона, принятый Государственной Думой, можно с полным основанием считать результатом первого опыта реальной совместной законодательной работы Государственной Думы и субъектов Российской Федерации. Государственная Дума трижды принимала Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": в июне для внесения в Совет Федерации, в июле в редакции согласительной комиссии с Советом Федерации, в августе, на внеочередном заседании преодолев квалифицированным большинством '’вето" Совета Федерации. Совет Федерации дважды отклонил закон: сначала по несогласию с отдельными положениями, с созданием согласительной комиссии; а после успешной работы собственной согласительной комиссии, единогласно одобрившей согласованный вариант закона, отклонил полностью. Однако 28 августа 1995 г. Президент подписал закон, направленный ему Государственной Думой после преодоления "вето" Совета Федерации. Столь длительный путь от проекта до Закона объясняется очень жестким противостоянием сторонников и противников местного самоуправления как в субъектах Федерации, так и в Правительстве, Совете Федерации, Администрации Президента. 147 Вывод: образование органов местного самоуправления подлежит регламентации законодательством субъектов РФ. И лишь при отсутствии соответствующих законов или при противоречии их федеральным, допускаетсяприменениенорм федеральногозаконодательства. При реализации положений Конституции РФ ифедерального закона «Об общих принципах ор^низации местного самоуправления» обнаруживаются неясности относительно периода, в течение которою должныбыть проведены выборы органов местного самоуправления. Так, в Конституционный Суд Российской Федерации обратились Президент Российской Федерации и Глава Республики Коми с запросами о проверке конституционности пункта 1статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 29 апреля 1996 года). Предусмотренный пунктом I статьи 58 и пунктом 2 статьи 59Закона шестнадцатимесячный срокопределяет период, в течение которого должны быть сформированы путем выборов представительные органы местного самоуправления, а также проведены выборы должностных лиц местного самоуправления в тех местностях, где к моменту принятия данного Закона они не были избраны и их функции осуществляли должностные лица, назначенные на должность государственными должностными лицами, органами государственной власти. Главы местных администраций (главы местного самоуправления), назначенные на должность государственными должностными лицами, органами государственной власти, а также в ином порядке, чем это предусмотрено данным Законом, в соответствии с пунктом 2 егостатьи 59 сохраняют свои полномочия до избрания (назначения) соответствующе!о органа, должностного лица с учетом положений Закона, но не более шестнадцати месяцев со дня вступления его в силу. Стороны, направившие запросы в Конституционный Суд Российской Федерации, считали, что определение сроков выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления нс относится к общим законодателем порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований существенный элемент их правовою статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления, в том числе права избирать и быту, избранным в органы местного самоуправления. В Федеральном законе от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований относится к полномочиям оргакоз государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт ?1 статьи 5); порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации (пункт' 3 статьи 13). Из смысла статей 72 (пункт «н» части 1) я 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 3 (части 2 и 3\ 32 (часть 2), 71 (пункт «в»), 72 (пункт «б» части 1), ПО и 131 следует, что на случай, когда законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, федеральный законодатель вправе предусмотреть норму, в соответствии с которой определение территории местного самоуправления осуществлялось бы так. как это предписано в пункте 1 статьи 2 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местною самоуправления». Конституционный Суд РФ снял конституционные коллизии и выработал правовые позиции еще по одном}' весьма важному вопросу: досрочное прекращение полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. |