|
получения дополнительных средств для начатых программ. Когда есть оперативная свобода в расходовании общего бюджета, попытки урезать его отдельные части довольно тщетны. К тому же в этом обычно не заинтересованы ни бюрократы, ни конгрессмены. Наоборот, и те, и другие выигрывают от увеличения общего бюджета. Бюрократы выдвигают перед конгрессменами, как правило, весьма ограниченный набор альтернатив: дешевую, но неэффективную программу, или эффективную, но дорогую. Дороговизна связана еще с осторожностью, которая неизбежна при расходовании государственных средств, несклонностью к риску и бюрократов, и конгрессменов, с канцелярским формализмом (все должно проходить через общепринятые каналы: согласования, визы и т.п.). Результат довольно очевидный стремительное увеличение издержек и снижение социально-экономического положения. С ростом государственного аппарата усиливаются негативные стороны управления: чем больше государственный аппарат, тем ниже качество принимаемых решений, медленнее их претворение в жизнь. Различные министерства и ведомства нередко преследуют противоположные цели; их работники часто дублируют работу друг друга. Устаревшие программы не отменяются, издаются все новые и новые циркуляры, увеличивается документооборот. Все это требует огромных средств для решения простых вопросов. Укрепление бюрократии усиливает неэффективность работы организации. В частной фирме простым критерием эффективности служит рост прибыли. В государственном аппарате такой четкий критерий отсутствует. Обычной реакцией на провалы принятых ранее программ являются увеличение ассигнований и рост штата сотрудников. Все это способствует разбуханию государственного аппарата людей с рентоориентированным поведением, занятых поиском политической ренты. 105 |
Теория общественного выбора К тому же, как правило, для достижения поставленных целей используется сомнительная технология. Даже в том случае, когда цель формулируется более или менее ясно, неясными являются средства ее достижения. В свое время американский президент Липдон Джонсон провозгласил в качестве цели создание "Великого общества" путем ликвидации бедности. Даже в этом конкретном случае, когда цель, казалось бы, ясна, отнюдь не очевидны средства ее достижения. Не случайно язвительный Сирил Паркинсон как-то заметил, что "количество чиновников и объем работы ... абсолютно не связаны друг с другом". Он назвал две основные силы, движущие бюрократией: "чиновники хотят увеличивать количество подчиненных, а не конкурентов; чиновники работают друг для друга"1 . Что максимизирует бюрократия? Хотя список возможных целей бюрократа довольно велик, несомненно одно: для реализации большинства целей многие бюрократы стремятся увеличить размер своей организации. Поэтому, если мы попытаемся определить спрос на услуги чиновников, то суммарные расходы будут в точке Е. (см. рис. 9.1). Факторы, определяющие благосостояние чиновников, во многом обусловлены их положением в общественной иерархии и уровнем оплаты, который зависит от объема и сложности возложенных на них функций, масштабом контролируемых ресурсов, а также численностью подчиненных. Отсюда повышенный спрос на объем и структуру общественных благ (чтобы они производились в соответствии с их предпочтениями). Все это приводит к увеличению общественного сектора и стремлению к монопольному положению. Максимизация численности бюрократов вызвана тем, что они имеют информационные преимущества перед законодателями и работают в условиях отсутствия конкуренции. Поэтому парламентариям обычно непонятны особенности технологии их труда, во всяком случае, бывает довольно трудно определить, эффективно или нет действуют бюрократы. Это открывает широкие возможности получения дополнительных средств для начатых программ. В ситуации, когда есть оперативная свобода в расходовании общего бюджета, попытки урезания его отдельных частей довольно тщетны. К тому же в этом обычно не заинтересованы ни те, ни другие. Наоборот, и те, и другие выигрывают от увеличения общего бюджета. Бюрократы выдвигают перед конгрессменами, как правило, весьма ограниченный набор альтернатив. Они предлагают лишь два типа программ: дешевую, но неэффективную или эффективную, по дорогую. Дороговизна связана еще и с несклонностью к риску и бюрократов, и парламентариев, и с канцелярским формализмом (все должно проходить через общепринятые каналы: согласования, визы и т.п.), и с осторожностью, которая неизбежна при расходовании государственных средств. Результат довольно очевидный стремительное увеличение издержек. 1 Паркинсон С. Закон Паркипсона. Сборник М.: Прогресс, 1989, с. 12-13. 136 Глава 9. Экономика бюрократии С ростом бюрократии усиливаются и негативные стороны процесса управления. Чем больше становится бюрократический аппарат, тем ниже качество принимаемых решений, тем медленнее осуществляется их претворение в жизнь. Различные ведомства нередко преследуют противоположные цели; их работники часто дублируют работу друг друга. Устаревшие программы не отменяются, издаются все новые и новые циркуляры, множится документооборот. Все это требует огромных средств для решения простых вопросов. Укрепление бюрократии усиливает неэффективность работы организации. В частной фирме простым критерием эффективности является рост прибыли. В государственном аппарате такой четкий критерий отсутствует. Обычной реакцией на провалы принятых ранее программ является увеличение ассигнований и рост штатов сотрудников. Все это способствует разбуханию государственного аппарата людей, занятых поиском политической ренты, характеризующихся реитоориентированпым поведением. Первоначальная модель Уильям Нисканен впервые подошел Нисканена к исследованию деятельности бюрократических учреждений с позиции анализа "издержки выгоды", то есть так, как пеоклассика подходит к изучению деятельности фирмы. Поэтому в центре его внимания оказались традиционные вопросы: каков объем выпускаемой продукции, каковы издержки его производства, как затраты и выпуск меняются с изменением условий. Применительно к бюро это означало соотношение бюджета и выпуска. УИЛЬЯМ АРТУР ИИСЖАНЕИ: : •:от.практики*'*ебрии бюрократии-' т,:--Уильям Артур Нискапол (William Arthur NisRaneu). родился в 1933 г. В 1957 г. он заканчивает Чйкагскйг уливсрсигст я в течение: пяти ли (1957-: 1962 гг.) работает штатнымэкрНойистон в "RAND Corporation." крупнейшем исследовательском: центре, занимающимся вопросами'общсстж:гпшгч>"благосостояния и безопасности США, В этом "думающем, танке" проблемами военнопромышленного комплекса занимались довольно крупные экономисты, среди ..которых можно назвать Армена. Алчиппа, Джорджа Данциг;;, Уильяма Шарпа п др. ; За эти годы Нискансп не только заметнб преуспел в вопросахДвоенной 1 логистики, по и ПОДГОТОБИ,/! докторскую диссертацию: "Спрос на алкогольные напит-:ки", которую защита:» Чикагском университет!;, . . • С 1962 г. Ннсканен работает в Министерстве обороны США, где руководит специальными исследованиями и отделе системного анализа. В 1964 г. он назначен директором отдела нкопомических и лолитичсских исследований ипститута : оборонных неследоваиий, Именно в это время у nei-o рождается интерес; к теории.'. общественного выбора.15 19/1 г. появляется его монографля: "Бюрократия нпродета-. вителыюс .правительство". С сентября 1972 г, по июль 1975 г. Уильям Нискансп"нрофсесо)) Школы обвдественпой политики Калифорнийского университета (Беркд-и). (.; 1975 П0..1980 г. он снова сталопится Сно]х>кр;!.том, но гга этот р;и в ч;.к;тпой компании, возглавляя пое-1 директора но экономике/компании "Ford". С 1981 по 1984 г. он входит в нисло .жономпческик советников администрации Р.. Рейгана, опыт этой работьЪпосдужяд основой его йнйгй "Рейганомика" (1988 г.). . Однако стремление к полптикоэкономическим' исслсдонаниям постепенно стало одерживать верх над лризвагвде'м нолитйчсского аналитика: : С 1985лд.й по настоящее .время Уильям :Ниеканен занимает посты председатели праилетгая-.и штатного экономиста Института Karo-(Cato Institute) в Вашиштотго. :Институт .-'Като негосударственное упрккдспт-, занимающееся анализом американской экономики с^.позицпл класеичеекогр либерализма, (либертарианства.). Именно.в :-)ТИ годы его теория бюрократии 'становится одним из основных направлении 137 |