|
ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕТОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РЕГИОНЕ 1.1. ПОНЯТИЕ И КРИТЕРИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ. Государственное управление наука и искусство. Искусство управления людьми, считавшееся веками даром, ниспосланным правителям великим личностям, обрело рациональную основу. Оно переплелось с целенаправленным процессом политического руководства и государственного администрирования, ставшим профессиональной деятельностью наиболее активной группы людей. Концепция эффективности государственного управления, развиваемая в работе, включает методологическое требование разграничения функций рационального, целенаправленного воздействия органов государства на общество и самоорганизации социальных субъектов, выражающейся в различных формах общественного самоуправления и контроля. Современная политическая теория отвергает известное представление о государстве как «ночном стороже» (сформулировано некогда немецким социалистом Ф. Лассалем) и этатистскую позицию, согласно которой государство управляет всеми проявлениями общественной жизни. Сфера вмешательства государства в общественные дела ограничивается гражданским обществом, составляющим социальную базу бытия государства как политико-правового института. Между тем уместно подчеркнуть истинность мысли, высказанной еще молодым социологом П. Сорокиным в 1919г. об условиях, определяющих масштаб вмешательства государства в общественную жизнь. «Чем культурнее и солидарнее общество, тем менее оно нуждается в государственном вмешательстве. И чем оно невежественнее и морально невоспитанней, тем больше может быть пользы от вмешательства разумной государственной власти»'. Актуальность ее сохраняется и в наши дни. 1Сорокин П. Эффективность деятельности государства. Теория государства и права /Хрестоматия. М. 1998. 12 |
Предисловие Государственное управление — наука и искусство. Эта истина — дитя ушедшего XX в., одним из крупнейших достижений которого явилось создание науки управления. Искусство управления людьми, считавшееся веками даром божьим, ниспосланным правителям — великим личностям, обрело рациональную основу. Оно переплелось с целенаправленным процессом политического руководства и государственного администрирования, ставшим профессиональной деятельностью наиболее активной группы людей. Современная теория государственного управления вобрала в себя политические идеи великих древних мыслителей Платона и Аристотеля, политических философов эпохи Возрождения и нового времени итальянца Н. Макиавелли, англичан Т. Гоббса и Дж. Локка, французов Ш. Монтескье и Ж. Ж. Руссо, основоположника американской демократии Т. Джефферсона и «отцов-основателей» — участников создания американской конституции — Дж. Вашингтона, Д. Медисона, А. Гамильтона и др., знаменитого исследователя американской демократии А. Токвиля, немецких философов И. Канта, Г. Гегеля и К. Маркса, выдающихся российских политических теоретиков и ученых-юристов М.М. Сперанского, Б.Н. Чичерина, Н.М. Коркунова, И.А. Ильина, С.Ю. Витте, П.А. Столыпина, В.И. Ленина и др. Выдающийся вклад в создание теории и практики современного управления, в том числе государственного, внесли современные американские ученые и организаторы производства, в их числе крупнейший государственный деятель США Ф. Рузвельт. Американские авторы считают, что Соединенные Штаты создали искусство и науку управления большими организациями и экспортировали свой опыт во все страны земного шара. Американская система управления является эталоном для всего мира [1]. Возможно, и так, и, скорее всего, именно так, если речь идет о менеджменте — теории и практике управления производственными организациями, трудовыми коллективами и другими формами совместной деятельности людей. Что же касается государственного управления, то в этой сфере человеческой культуры эталонов быть не может, ибо каждой политической системе и различным политическим режимам свойственны многочисленные переменные, обусловливающие специфические принципы, формы организации и методы государственного регулирования и управления общественными процессами. Общие объективные закономерности политической и административной деятельности государства не являются специфическими, но и не определяют типы конкретных моделей систем управления. Последние формируются на основе обобщения разнохарактерного национального и международного опыта и рациональных инноваций действующих управляющих субъектов. Теория государственного управления, как и другие социально-политические науки, интернациональна; она — синтез знаний, накопленных отечественными и зарубежными исследователями и политиками-практиками. Доминирующим же аспектом в нем, конечно, является анализ проблем организации и функционирования государственного управления в данной стране, в частности в России. Значение теории государственного управления для российской аудитории переоценить трудно. Государство и общество переживают переходный период своего развития; разрушена советская система государственной власти и управления, и пока построен лишь каркас либеральнодемократической системы, причем заполняется он и авторитарно-бюрократическими механизмами и технологиями властвования и управленческих действий. Былая традиция видения и решения любых проблем государственного управления через идеологические противоположности (коммунистическое — антикоммунистическое) остается парадигмой политического мышления власть имущих. Безграмотность в государственных органах — явление не редкое. В числе причин системного кризиса, охватившего государство и общество, — отсутствие у административно-политической элиты четких теоретических ориентиров и ценностных установок в ответственной государственной деятельности. Теория государственного управления в ее российском варианте — на этапе формирования. Советский опыт отвергнут; марксистско-ленинские идеи, на основе которых разрабатывались концепции государственного управления, большинством современных российских авторов, занятых этими проблемами, отброшены. Идет поиск иной, отличной от материалистической, методологии исследования политических и управленческих процессов. Во многих случаях он ограничивается пока критикой вульгаризированного марксизма и заимствованием нынешних модных зарубежных концепций. Словом, кризис в теории государственного управления — бесспорный факт. Достаточно сказать, что в официальных государственных актах и документах отсутствует понятие «государственное управление» и используется только понятие «государственное регулирование». К примеру, в тексте Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (принятого в июне 1999 г.) основные понятия, используемые для целей закона, — «предмет ведения», «предмет совместного ведения», «предмет ведения субъектов Российской Федерации» — раскрываются через понятие «сфера общественных отношений», регулирование (курсив наш. — Авт.) которых отнесено Конституцией «к компетенции федеральных или региональных органов государственной власти». Во многих новейших публикациях, в том числе в учебниках по теории государства и права, административному праву, управление зачастую не относится к числу функций государства, а является, по мнению авторов, одной из форм осуществления функций — это управленческая или исполнительская деятельность органов исполнительной власти [2]. Между прочим, русский ученый, юрист В.М. Хвостов в 1914 г. писал о таких функциях «верховной власти», как «местное и центральное управление», что объективно отражало традиционную роль Российского государства [3]. Мы, как и некоторые другие современные авторы, рассматриваем в данной работе управление как одну из основных функций государства, а категорию «государственное управление» — как основное понятие соответствующей теории. Концепция государственного управления, развиваемая в работе, включает методологическое требование разграничения функций рационального, целенаправленного воздействия органов государства на общество и самоорганизации социальных субъектов, выражающейся в различных формах общественного самоуправления. Современная политическая теория отвергает известное представление о государстве как «ночном стороже» (сформулированное некогда немецким социалистом Ф. Лассалем) и этатистскую позицию, согласно которой государство управляет всеми проявлениями общественной жизни. Сфера вмешательства государства в общественные дела ограничивается гражданским обществом, составляющим социальную базу бытия государства как политико-правового института. Между тем уместно подчеркнуть истинность мысли, высказанной еще молодым социологом П.А. Сорокиным в 1919 г., об условиях, определяющих масштаб вмешательства государства в общественную жизнь. «Чем культурнее и солидарнее общество, тем менее оно нуждается в государственном вмешательстве. И чем оно невежественнее и морально невоспитанней, тем больше может быть пользы от вмешательства разумной государственной власти»[4]. Актуальность ее сохраняется и поныне. Различие уровней общности социальных потребностей, интересов и целей общественных субъектов определяет многообразие целей и видов государственного воздействия на общественные процессы: политическое руководство, административное управление, нормативно-правовое регулирование, военное вмешательство с целью подавления конфликтов, угрожающих безопасности государства и общества. Высшим уровнем управления является политическое руководство, объектом которого выступает социальная система в целом и само государство как политическое сообщество граждан. Повседневная оперативно-исполнительская деятельность государственных органов — это административно-государственное управление. Категория государственного управления в широком ее толковании не сводится ни к одному политическому руководству (как это трактовалось в советской литературе), ни только к административно-государственной деятельности. В структуре государственных институтов развитых стран, включая Россию, высшие органы власти являются и органами политического руководства и административного управления (органы исполнительной власти). Попытки отделить органы государственного управления от политического руководства не имеют объективной основы. Они построены на «политико-административной дихотомии», характерной для некоторых современных зарубежных школ управления. Проявление «политико-административной дихотомии» в теоретических работах российских авторов и в практической деятельности государственных органов объясняется стремлением уйти от тотальной политизации государственного управления, что было типичным для советской системы. Не следует, однако, отождествлять государственное управление с менеджментом, для которого политика — вне управленческого процесса. Уходя от вульгаризированной политизации управленческого процесса, не следует впадать в другую крайность: сводить государственное управление к административно-исполнительской деятельности, оставляя за «бортом» политическое руководство. Приоритет политики как стратегического целеполагания в государственном управлении — это один из его принципов. Административногосударственные решения любого уровня разрабатываются, принимаются и реализуются в рамках тех или иных политических стратегий. В том числе решения, связанные с регулированием негосударственного сектора экономики. Роль государственной политики в управлении велика в условиях переходного периода развития страны. Теория государственного управления, как и любая иная социально-политическая наука, выявляет и объясняет объективные законы управленческого процесса; формулирует идеальные модели способов управленческих воздействий государственных субъектов на управляемые объекты, т.е. принципы управления. Последние объективно обусловливаются как содержанием законов управления, так и типом государственного строя и |