|
«работать» при оценке решений по конкретным социально-экономическим вопросам, относящимся к отдельным организациям1. Такие решения «можно назвать эффективными, если наилучший результат достигнут при заданных временных издержках выбора». Оценка же результатов решений по преобразованию экономических отношений в масштабах страны на основе только названного критерия проблематична. Главная трудность — определить параметры «временных» и «самых низких издержек». Проводимые в России реформы могут быть оценены объективно только с учетом обобщенных критериев. Оценивать эффективность отдельных процессов деятельности органов государственного управления вне связи с другими, пытаться, скажем, экономическую стратегию рассматривать обособленно от социальной, а последнюю вне зависимости от государственного строительства, значит, заведомо обрекать себя на ошибки. В переходный период влияние изменений, происходящих в одних сферах общества, на процессы в других сферах особенно велико. Прежде всего это проявляется во взаимозависимости преобразований в экономике, политике и социальной сферах. Тем и объясняется необходимость в выработке комплексных методах и критериях оценки эффективности управления: политико-экономических, социально-экономических и социально-политических. В практической же деятельности органы власти и управления тяготеют к критериям, ограниченным отдельными областями общественной жизни или даже видами решений. Значение общих комплексных критериев эффективности управления не умаляет роли критериев специфических. В литературе последнего времени активно обсуждаются вопросы эффективности государственного аппарата, законодательной деятельности, проблемы эффективности технологий государственного управления. В частности, всесторонне анализируются понятие эффективности государственного аппарата, его критерии и модели в 1Игнатов В. Повышение эффективности государственной власти и управления — жизненно важная проблема сохранения российской государственности /Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России. Вып. 1. Ростов н/Д, 1998. С. 5. |
Едва ли, однако, можно оценить в рублях (или в долларах) законы, получившие жизнь, подсчитать стоимость затраченного коллективного интеллекта и той практической пользы, которую приносят обществу добротно отработанные законы, соответствующие современным достижениям правовой теории и правоприменительной практике. Следует напомнить тем, кто на рубли оценивает законотворчество высшего законодательного органа государства, что они рискуют допустить ошибку, ибо речь идет об оценке эффективности деятельности не только интеллектуальной, но и архисложной и ответственной, результаты которой могут жить десятилетия. Эффективность государственного управления слагается из взаимодействия многих факторов, из совокупности результатов управленческой деятельности во всех сферах государственной и общественной жизни. Поэтому анализом общих критериев эффективности не исчерпывается рассматриваемая проблема. Наряду с общими критериями эффективности в науке и практике используются специфические для каждой сферы управления: политической, социальной, экономической и др. В содержание каждого из них также включается общее требование: соответствие результатов управленческой деятельности определенным государственным ценностям, целям и нормам, принципам управления и общественным интересам. Специфика же определяется существенными признаками эффективности, проявляющимися только в данном виде управления. Например, для политического управления — это уровень развития политической активности масс и защита прав и свобод человека; для социального — обеспечение повышения качества жизни и т.д. Общий критерий конкретизируется и дополняется особенным, применяемым для определения эффективности управления отдельными сферами общественной жизни. Так, известное в теории определение эффективности управленческой деятельности как отношения «чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат» может успешно «работать» при оценке решений по конкретным социально-экономическим вопросам, относящимся к отдельным организациям. Такие решения «можно назвать эффективными, если наилучший результат достигнут при заданных временных издержках выбора» [3]. Оценка же результатов решений по преобразованию экономических от ношений в масштабах страны на основе только названного критерия проблематична. Главная трудность — определить параметры «временных» и «самых низких издержек». Не обойти и вопроса о содержании понятия «издержки». Глобальные экономические решения (да и не только) так или иначе затрагивают социальную сферу и политику, где не пред ставляется возможным посчитать «чистые положительные результаты», равно как и «допустимые» или «заданные временные», «самые низкие издержки». Кроме того, следует учитывать, что эффективность социально-политических решений прямо во многих ситуациях не связана ни с самыми низкими издержками, ни с высокими, а тем более — с заданными. Издержки таких решений преимущественно не запрограммированы, что не означает бесконтрольности. Практика российских реформ показывает, что подмена общего (комплексного) критерия оценки их эффективности критериями «чисто» экономическими или политическими, а еще хуже, идеологическими не позволяет объективно судить о реальных проблемах, возникающих и существующих в стране, и является источником прямо противоположных выводов о перспективах развития. Более убедительного подтверждения данного тезиса, чем взаимоисключающие оценки осуществленной в стране приватизации, нет. Вот только два суждения. Официальное — из мартовского (1999 г.) Послания президента РФ Б.Н. Ельцина: «Приватизация увела Россию от неэффективной государственной экономики, но конкурентная частная пока не появилась» [4]. Мнение ученого-экономиста С.Ю. Глазьева и председателя правления Российского торгово-финансового союза С. Батчикова противоположное. Практическим результатом политики приватизации государственной собственности, по их мнению, «стал беспрецедентный в современной экономической истории парадокс: в течение шести лет самый богатый собственник... не только лишился более половины своего имущества... но и умудрился стать наиболее крупным в мире должником». «Потери на приватизации достигли огромных размеров. Произошло обвальное обесценение сбережений граждан в государственном Сбербанке. Втрое увеличились долги страны» [5]. Приведенные взаимоисключающиеся оценки результатов приватизации основываются на едином критерии — экономической эффективности. Согласно первому (президентскому) суждению, эффективность приватизации положительная, а по мнению оппонентов, — отрицательная. За противоположными оценками кроются соответствующие подходы. Для президента важен непосредственный, по его мнению, положительный результат: разрушение экономики, основанной на общественной собственности как неэффективной. Колоссальные потери — экономические и социальные — не учитываются. Они оправдываются ожиданиями будущего подъема страны. Оппоненты, напротив, свою негативную оценку приватизации связывают с ее разрушительными последствиями для экономики и огромными материальными потерями, понесенными населением. Возможные потенциальные прогрессивные тенденции, обусловленные приватизацией, не рассматриваются. Односторонность официальной оценки проведенной приватизации исключительно с учетом критерия экономической эффективности в перспективе очевидна. Однако нельзя не отметить и некоторую крайность другой позиции. Эффективность государственных решений судьбоносного значения (осуществление приватизации именно таково) может проявляться, как уже отмечалось, не только в настоящем, но и в будущем. Это следует учитывать в научном анализе. Так же, как и то, что современники подобных решений живут в настоящем и ожидают от государства действий, которые улучшают их благосостояние уже сегодня. Показательно, что большинство молодежи с самого начала не приняло передел собственности. По данным опросов, проводимых Институтом молодежи, 60% респондентов (к числу опрошенных) высказались против того, чтобы в нашей стране частным лицам принадлежали крупные заводы, фабрики и земельные участки. Но они согласны с тем, чтобы частные лица владели небольшими объектами собственности. С существованием частной собственности на крупные промышленные и сельскохозяйственные объекты согласны (соответственно) 30% и 36,4% респондентов [6]. Пример неоднозначной оценки эффективности приватизации государственной собственности подтверждает необходимость применения в управлении комплексных показателей эффективности (экономических, социальных и т.д.), а также показателей, характеризующих эффективность результатов решений, проявляю щихся в настоящем, и последствий, ожидаемых в обозримом периоде. Проводимые в России реформы могут быть оценены объективно только с учетом обобщенных критериев. Утверждается общественная система, противоположная бывшей советской; все законодательные акты, начиная с Конституции РФ, все государственные решения, принятые после августа 1991 г., — это акты, направленные на разрушение прежней и на создание принципиально иной социальной системы. Идут ее роды, сопровождающиеся всеобъемлющим кризисом. Оценивать эффективность (позитивную или негативную) отдельных процессов деятельности правящей власти вне связи с другими, пытаться, скажем, экономическую стратегию рассматривать обособленно от социальной, а последнюю — вне зависимости от государственного строительства, значит, заведомо обрекать себя на ошибки. В переходный период влияние изменений, происходящих в одних сферах общества, на процессы в других сферах особенно велико. Прежде всего это проявляется во взаимозависимости преобразований в политике, экономике и социальной сферах. Тем и объясняется необходимость в комплексных критериях оценки эффективности управления: политико-экономических, социально-экономических и социально-политических. В практической же деятельности органы власти и управления тяготеют к критериям, ограниченным отдельными областями общественной жизни или даже видами решений. Значение общих комплексных критериев эффективности управления не умаляет роли критериев специфических. В литературе последнего времени активно обсуждаются вопросы эффективности государственной службы, законодательной деятельности, проблемы эффективности технологий государственного управления. В частности, всесторонне анализируются понятие эффективности государственной службы, его критерии и модели в работах ученых Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Северо-Кавказской и других региональных академий государственной службы. Акцентируется подход в аспекте общего критерия эффективности государственного управления. «Работу госаппарата можно признать действительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защиты интересов государства и оптимальной защиты интересов населения, социальных групп и каждого человека. В этой двуединой задаче — важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата»[7]. Согласно такому подходу, эффективность госслужбы выражается в расширении возможностей активной гражданской жизни членов общества, их участия в управлении общественными делами и в самоуправлении. Она обеспечивается отлаженной системой государственных органов, способностью артикулировать и защищать в законном порядке общественные интересы, реализовывать государственную социально-экономическую политику [8]. Учитывая особую значимость ресурсного обеспечения государственной службы, обращается внимание на весьма распространенную модель оценки эффективности: «ресурсное обеспечение управленческой деятельности — затраты-результат». Эта модель позволяет сравнивать эффективность российских управленческих структур с западными. Объективность оценки предполагает необходимость введения при их сопоставлении поправочного коэффициента, учитывающего экологические условия и другие виды ресурсного обеспечения управления [9]. Измерение эффективности управленческой деятельности государственной службы по соотношению затраченных ресурсов и результатов целесообразно дополнять определением соотношения вовлеченных ресурсов и объема ресурсов, которые оказались невостребованными, хотя и нужны общезначимых целей, но не связаны с большими затратами; те, которые приносят значительный успех одной стороне, однако не требуют больших потерь для другой стороны. Оптимальное решение — это решение, приносящее существенные положительные результаты для всех сторон («супероптимальное решение»); решение, обеспечивающее достижение сочетания конфликтующих действий, групп интересов, практическое устранение конкретных источников конфликтов или урегулированность последних [13]. В заключение обратим внимание на стремление зарубежных теоретиков и практиков управления постоянно подчеркивать «критически важную составляющую» в «успешном изменении» организации управления — обеспечении более высокой степени участия людей в этом процессе на всех уровнях. ЛИТЕРАТУРА 1 . Хольцер М. Производительность, государственное управ ление и демократия // Эффективность государственного управле ния. С. 17. 2. Свайн Д., Уайт Д. Оценка перспектив использования ин формационных технологий в целях повышения производительно сти // Эффективность государственного управления. С. 795. 3. Цит. по: Игнатов В. Повышение эффективности государ ственной власти и управления — жизненно важная проблема со хранения российской государственности // Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современ ной России. Вып. 1. Ростов н/Д, 1998. С. 5. 4. Ельцин БЛ. Выйти из кризиса, сохранив всю полноту политических и экономических свобод // Парламентская газета. 1999. 28 марта. 5. Глазьев С., Батников С. За ликвидацию безграмотности в органах государственной власти // Эффективность государствен ного управления. С. 8. 6. Советская Россия. 1999. 3 июня. 7. Кадровое обеспечение государственной службы. — Ростов н/Д, 1994. С. 84. 8. Игнатов В., Понеделков А. Эффективность государствен ной службы // Государственная служба: теория и организация: Курс лекций /Под ред. проф. Е.В. Охотского и проф. В.Г. Игна това. Ростов н/Д, 1998. С. 384; Игнатов В., Понеделков А., Старостин А. Эффективность государственной службы // Госу дарственная служба: Учебник / Под ред. проф. В.Г. Игнатова. М., 2004. С. 251-277. 9. Там же. |