|
ресурсов или их распределением, то применение критерия «ресурсное обеспечение затраты результаты» в данном случае нуждается в существенной корректировке. Результатом исполнения данного решения является приобретение требующихся ресурсов. Затратами же использование определенного вида капитала: политического, социального, информационного и пр. Скорее всего эффективность такого типа управленческого действия следует определять по модели « цель результат интересы» или по критерию «затраты-выгоды», на основе которого принимаются решения о распределении ресурсов1. Эффективные конкретные решения государственных организаций это, значит, оптимальные. Такие, которые обеспечивают реализацию общезначимых целей, но не связаны с большими затратами; те, которые приносят значительный успех одной стороне, однако не требуют больших £ потерь для другой стороны. Оптимальное решение это решение, приносящее существенные положительные результаты для всех сторон решение, обеспечивающее достижение сочетания конфликтующих действий, групп интересов, практическое устранение конкретных источников конфликтов или урегулированность последних2. ' Проблема факторов эффективности государственного управления многоплановая. Подходы к ее изучению могут быть различными. Соответственно и решения разновариантными. Рассмотрение проблемы в аспекте анализа общесистемных факторов эффективности предполагает подход, учитывающий роль общегосударственных идейно-политических и стратегических факторов. На уровне подсистем экономической, социальной, политической, правовой и субъектов Федерации общегосударственные факторы будут рассматриваться в качестве отправных посылок и рамочных условий в анализе эффективности управления. Непосредственным предметом анализа окажутся факторы, связанные со 1Хольцер М, Производительность, государственное управление и демократия. С. 36. 2Там же С. 41. 24 |
ми для решения поставленной задачи. Так, к примеру, в настоящее время в стране значительная часть предприятий не действует и миллионы гектаров пахотных земель не используются для производства сельскохозяйственной продукции. Между тем импортируются промышленные и продовольственные товары (пусть даже лучшие и дешевые). Это означает одно: государственное управление экономикой неэффективно. Такая ситуация не способствует ни рациональному использованию материально-технических, трудовых и интеллектуальных ресурсов страны, ни обеспечению экономической независимости государства. Не говоря уже о поддержании в обществе благоприятного социально-политического климата. Ученые отмечают еще одну особенность оценки эффективности деятельности государственной службы, проявившуюся в международной практике. Она смещается в сторону факторов социокультурного и духовного характера, что отражает изменение в иерархии ценностей управленческой деятельности. Положитель ные ценностные показатели технико-технологического и экономического характера отодвигаются показателями социокультурными. Представляется важным отметить выработанную учеными Северо-Кавказской академия государственной службы методику определения критериев эффективности государственной службы, включающую, в частности, анкету эксперта. Перечисленные в ней позиции характеризуют различные черты поведения и деятельности администрации. К примеру: организованность и сплоченность администрации; уровень профессиональной подготовки административной элиты; уровень взаимодействия с общественными организациями управления в целом; уровень взаимодействия с нижестоящими структурами управления и исполнителями в целом; умение решать возникающие конфликты и т.д. [10]. Профессор Российской академии госслужбы Г.В. Атаманчук исследовал и описал критерии социальной эффективности управления. В числе критериев отмечается общий (в интерпретации автора) — глубина «учета и выражения в управленческих решениях и действиях коренных и комплексных потребностей, интересов и целей людей». Вместе с тем называются и другие критерии проявления управленческой деятельности в социальной сфере: степень «соответствия направлений, содержания и результатов деятельности управленческих структур и работников тем ее параметрам, которые определены функциями и статусом управленческого работника...»; законность решений и действий управляющих структур и работников...» и т.д. [11]. Таким образом, как следует из приведенных примеров разработок, специфические критерии эффективности государственной службы и управления социальными процессами формулируются в диапазоне проявления общих критериев государственного управления. И такой подход» безусловно, в методологическом отношении вполне корректен. Государственное управление, как подчеркивалось нами уже не раз, ориентировано на целенаправленное изменение управляемого общественного объекта в интересах последнего и государства. Эффективность управленческой деятельности в любой области в конечном итоге измеряется тем, в какой степени достигается цель. В пределах общего критерия, выступающего в качестве ориентира для определения эффективности многочисленных отдельных решений по частным вопросам, применяются прагматические критерии, разработанные в теории социального управления. Известная формула эффективности любой деятельности: Э — Р/Ц , где Э — эффективность, Р — результат, Ц — цель, — модифицируется в конкретные модели критериев. Следует подчеркнуть одно требование методологического характера: эффективность каждого конкретного решения должна определяться в соответствии с критерием, обусловленным содержанием решения и его результатов. Нужен конкретный подход к подбору критериев и с учетом конкретной ситуации принятия и исполнения решения. Так, если речь идет о решении, связанном с добыванием субъектом каких-то ресурсов или их распределением, то применение критерия «ресурсное обеспечение — затраты — результаты» — в данном случае нуждается в существенной корректировке. Результатом исполнения данного решения является приобретение требующихся ресурсов. Затратами же — использование определенного вида капитала: политического, социального, информационного и пр. Скорее всего эффективность такого типа управленческого действия следует определять по модели «цель — результат — интересы» или по критерию «затраты-выгоды», на основе которого принимаются решения о распределении ресурсов [12]. Оценка эффективности тех или иных государственных программ (экономического, социального или культурного развития) возможна с привлечением таких показателей: объема выполненных работ и проведенных мероприятий, соотносимого с расходами; реализации официально установленных стандартов потребления товаров и услуг; уровня удовлетворения потребностей и запросов населения в определенных услугах и предметах жизненной необходимости, что фиксируется, в частности, опросами населения и анализом жалоб и предложений граждан; динамики роста бюджетных ассигнований и пр. Эффективные конкретные решения государственных организаций — это, значит, оптимальные. Такие, которые обеспечивают реализацию общезначимых целей, но не связаны с большими затратами; те, которые приносят значительный успех одной стороне, однако не требуют больших потерь для другой стороны. Оптимальное решение — это решение, приносящее существенные положительные результаты для всех сторон («супероптимальное решение»); решение, обеспечивающее достижение сочетания конфликтующих действий, групп интересов, практическое устранение конкретных источников конфликтов или урегулированность последних [13]. В заключение обратим внимание на стремление зарубежных теоретиков и практиков управления постоянно подчеркивать «критически важную составляющую» в «успешном изменении» организации управления — обеспечении более высокой степени участия людей в этом процессе на всех уровнях. ЛИТЕРАТУРА 1 . Хольцер М. Производительность, государственное управ ление и демократия // Эффективность государственного управле ния. С. 17. 2. Свайн Д., Уайт Д. Оценка перспектив использования ин формационных технологий в целях повышения производительно сти // Эффективность государственного управления. С. 795. 3. Цит. по: Игнатов В. Повышение эффективности государ ственной власти и управления — жизненно важная проблема со хранения российской государственности // Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современ ной России. Вып. 1. Ростов н/Д, 1998. С. 5. 4. Ельцин БЛ. Выйти из кризиса, сохранив всю полноту политических и экономических свобод // Парламентская газета. 1999. 28 марта. 5. Глазьев С., Батников С. За ликвидацию безграмотности в органах государственной власти // Эффективность государствен ного управления. С. 8. 6. Советская Россия. 1999. 3 июня. 7. Кадровое обеспечение государственной службы. — Ростов н/Д, 1994. С. 84. 8. Игнатов В., Понеделков А. Эффективность государствен ной службы // Государственная служба: теория и организация: Курс лекций /Под ред. проф. Е.В. Охотского и проф. В.Г. Игна това. Ростов н/Д, 1998. С. 384; Игнатов В., Понеделков А., Старостин А. Эффективность государственной службы // Госу дарственная служба: Учебник / Под ред. проф. В.Г. Игнатова. М., 2004. С. 251-277. 9. Там же. Г л а в а 1 1 ФАКТОРЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Проблема факторов эффективности государственного управления многоплановая. Подходы к ее изучению могут быть различными. Соответственно и решения — разновариантными. Рассмотрение проблемы в аспекте анализа общесистемных факторов эффективности предполагает подход, учитывающий роль общегосударственных идейно-политических и стратегических факторов. На уровне подсистем — экономической, социальной, политической, правовой — и субъектов Федерации общегосударственные факторы будут рассматриваться в качестве отправных посылок и рамочных условий в анализе эффективности управления. Непосредственным предметом анализа окажутся факторы, связанные со спецификой целей, стратегий и структурных форм организации власти и управления соответствующих подсистем и уровней. При анализе эффективности управления организациями (корпоративный уровень) акцент исследования сместится в плоскость объяснения влияния на эффективность конкретных способов, методов и средств управленческой деятельности. Роль общесистемных и региональных факторов будет выявляться опосредованно — через анализ условий и механизмов управления корпоративного масштаба. Попытаемся сформулировать общесистемные факторы эффективности государственного управления. По нашему мнению, ее определяют четыре группы факторов: — базовые ценности, стратегические цели государства, легитимные концепции и модели развития общественной системы; политический курс; — организация системы государственной власти и управления и ее функционирование как единого организма; единые политическое и правовое пространства; — состояние государственного аппарата, его приоритетные формы, методы и стиль управляющей деятельности; профессионализм; уровень доверия населения к властям и участия в управлении государством; — — экономическая, политическая, социальная стабильность (или нестабильность) общества. Рассмотрим названные факторы. Выше отмечалось, что каждой политической системе присуща своя система ценностей. Ценности — это обобщенные цели государства: они составляют духовную основу общегосударственных интересов и политической стратегии, воплощаются в идеологии и концепциях системы государственного управления. Это — целевые ценности. В систему базовых входят и инструментальные ценности, выражающие одобряемые обществом средства достижения целей [1]. Определенность базовых ценностей и признание их обществом (или его большинством) в качестве основополагающих регулятивов поведения и деятельности — необходимое условие эффективного функционирования институтов власти и управления, включая нормативно-правовые механизмы. Советскому государству и обществу были свойственны идейнополитические и нравственные ценности, отражающие до определенного периода интересы большинства населения и принимаемые им. Они обеспечивали относительную эффективность общественно-политического строя в условиях борьбы общества за свое выживание в самые критические моменты истории (индустриализация страны, Великая Отечественная война, период восстановления бывших под оккупацией районов и городов). По мере дискредитации советских социалистических ценностей, декларируемых правящей партией, стала разрушаться духовная основа советского режима. Это предопределило его крушение. Отбросив советские ценности, новый политический режим провозгласил приверженность к либерально-демократическим ценностям западноевропейского образца. Однако в современной России пока не сложилась новая система общезначимых и общепризнанных ценностей, что подтверждается наличием раскола общества как по политическим, так и идеологическим и моральным ориентациям. Некоторые социологи на основе проводимых исследований фиксируют существующий в настоящее время в нашей стране «ценностный вакуум», чем, в частности, объясняют криминализацию общества [2]. «Ценностный вакуум», конечно, не абсолютен. В Конституции РФ, как мы подчеркивали, узаконены базовые государственные ценности, выражающие фундаментальные нормы общества (демократические права и свободы и др.). Но они не стали пока общепризнанными, не превратились в реальные регулятивы массового общественного поведения людей. Такая |