|
109 область Ставрополь с кий край 66,5 40,5 19,2 409,5 506,2 1143,8 Республика Дагестан 50,3 42,0 31,2 316,0 546,8 763,8 Различия между регионами по уровню бюджетной обеспеченности еще более усиливаются за счет опережающего ухудшения этого показателя в наиболее бедных субъектах Федерации. Следование общепринятым принципам бюджетного федерализма в условиях кризисного сокращения производства приводит к тому, что «бедные становятся все беднее», а возможности выравнивания уровня жизни в регионах ухудшаются. Различия между регионами в уровне жизни приобретают качественный характер, что усиливает тенденции дезинтеграции страны. Сложившаяся ситуация обусловливает необходимость принятия кардинальных мер по выправлению этого положения. И прежде всего необходимо создание нормативной базы и фактическое осуществление мер регионально дифференцированной федеральной налоговой политики в отношении депрессивных субъектов Федерации с использованием следующих инструментов: • понижение, вплоть до полной отмены, федеральной ставки налога на прибыль для депрессивных регионов может применяться для предприятий сферы материального производства при размещении имущества (производственных мощностей) на территории таких регионов; • для отдельных районов субъектов Федерации с низкими характеристиками финансового потенциала, которым свойственна тенденция к ухудшению, могут применяться отрицательные ставки налога на прибыль в федеральной его части; это позволит правительству доплачивать из федерального бюджета производителям, которые функционируют в депрессивном регионе и получают при этом некоторую прибыль; • установление специальных льготных режимов амортизационных отчислений для предприятий, расположенных в определенных субъектах Федерации (например, в регионах с тяжелыми природно-климатическими, горногеологическими и транспортными условиями). Одной из первоочередных мер является совершенствование трансфертной политики. Общая оценка реализуемой трансфертной политики: |
135 затрат) на сегодняшний день направление региональной политики определяет минимальный уровень перераспределения бюджетных ресурсов между регионами. Анализ показывает, что в странах с федеративным политическим устройством различия между субъектами федерации в уровне собственных бюджетных доходов также, как и в уровне доходов населения, не превышают десятков процентов. При этом отстатвание какого-либо региона по уровню доходов более чем на треть воспринимается как общефедеральная проблема, доходящая до уровня национальной катастрофы. Россия же демонстрирует “феномен” региональной дифференциации: • различия по сбору налогов на человека между субъектами Федерации достигают 16 раз, а разрыв в величине бюджетных расходов на человека я 4 12 раз; • более чем у трети субъектов Федерации величина всех собираемых налогов устойчиво меньше бюджетных расходов они не могут “свести концы с концами”, даже если Центр оставит в их распоряжении все собираемые на их территории федеральные налоги; • более чем на треть бюджетные доходы депрессивных субъектов Федерации формируются за счет финансовой помощи федерального бюджета, при этом более чем у десяти субъектов Федерации эта доля превышает половину; • по объему производства промышленной продукции на душу населения субъекты РФ различаются более чем в 100 раз; дифференциация субъектов Федерации по показателю отношения среднедушевых доходов к прожиточному минимуму достигает 5 раз, при этом у трети регионов данный показатель не превышает 150%; при среднероссийском показателе годового снижения инвестиций на 5% в Республике Алтай они снизились на 55%, в Читинской области на 33%, в Амурской области на 32% (данные за 1997-1998 гг.). Различия между регионами по уровню бюджетной обеспеченности еще более усиливаются за счет опережающего ухудшения этого показателя в наиболее бедных субъектах Федерации. Следование общепринятым принципам бюджетного федерализма в условиях кризисного сокращения производства приводит к ситуации, когда 135 137 • не решены сквозные проблемы отношений по всей вертикали : федерация субъект местное самоуправление; • проблемы депрессивных регионов не только остались, но и усугубились. Следует отметить, что явно недооценивается потенциальное значение перехода к формированию и распределению расходов по уровням бюджетной системы на основе социальных стандартов. Между тем при выполнении таких условий, как дифференциация стандартов с учетом объективных территориальных различий, выделение в структуре стандарта его федеральной, региональной и местной составляющих (а значит, и долей расходов соответствующих бюджетов) и регулярный, законодательно предусмотренный пересмотр структуры и “стоимости” стандартов в зависимости от состояния государственных и местных финансов, социальные стандарты могли бы стать нормативной основой для реализации исходного принципа бюджетного федерализма первичности распределения расходов. К неудавшимся попыткам бюджетного регулирования можно отнести введение понятия минимального бюджета (Закон РФ от 15.04.1993 № 4807 -1), исчисляемого по единым группировкам минимальным социальным и финансовым нормам. На практике не удалось разработать эти нормативы и идея не была реализована. Необходимо создание нормативной базы и фактическое осуществление мер регионально дифференцированной федеральной налоговой политики в отношении депрессивных субъектов Федерации с использованием следующих инструментов: • понижение, вплоть до полной отмены, федеральной ставки налога на прибыль для депрессивных регионов может применяться для предприятий сферы материального производства при размещении имущества (производственных мощностей) на территории таких регионов; • для отдельных районов субъектов Федерации с низкими характеристиками финансового потенциала, которым свойственна тенденция к ухудшению, могут применяться отрицательные ставки налога на прибыль в федеральной его части; это позволит правительству 50В. Лексин, А. Швецов. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ. “Вопросы экономики”, №3, 1998. 137 138 доплачивать из федерального бюджета производителям, которые функционируют в депрессивном регионе и получают при этом некоторую прибыль; установление специальных льготных режимов амортизационных отчислений для предприятий, расположенных в определенных субъектах Федерации (например, в регионах тяжелых природно-климатических, горно-геологических и транспортных условий). Для определенного круга регионов (в частности, с отраслевой дифференциацией) по активной части производственных фондов может быть использован метод ускоренной амортизации по принципу снижающегося остатка при базовой норме 50% (или выше), а по пассивной части основных фондов увеличение нормы амортизационных списаний вдвое против действующих. Данная льгота должна согласовываться с властями соответствующих субъектов Федерации. В области финансового выравнивания целесообразно отказаться от разделения фонда финансовой поддержки субъектов Федерации на две части (трансферты “нуждающимся” и “особо нуждающимся” регионам). Выравниванию должны подлежать только те доходы бюджетов Федерации, налоговая база которых фактически является результатом деятельности или регулирования со стороны Федерации в целом (налог на прибыль предприятий и организаций, налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на имущество предприятий, подоходный налог с физических лиц в федеральной части). Учитывая сложившуюся ситуацию, необходимо без промедления разработать и задействовать выравнивающие механизмы при осуществлении финансирования наиболее социально значимых расходов. Оценки состояния и тенденций Таблица 13 Основные меры по отладке механизма ования механизма бюджетного выравнивания Пути реализации Проблемы 1. Разграничение ответственности Главное расходы, между Центром и регионами за финансирование определенных исходов разделение доходной части Инвентаризация бюджетных решений Приятие федерального 1. Отсутствует нормативно-правовая принятых база 2. Наличие неопределенностей разграничению расходной части 3. Продолжается Центр асывание расходов 138 |