|
66 накопление кредиторской задолженности, шантаж федерального правительства долгами по зарплате и г.д. Все эго резко снижает качество управления общественными финансами и препятствует преодолению кризиса региональных и местных бюджетов. России предстоит пройти еще ряд этапов в процессе формирования цивилизованного бюджетного федерализма, связанных с внедрением эффективных принципов формирования доходной части бюджетов, оптимизацией трансфертов, выработкой адаптационных межбюджетных режимов, внедрением динамичных моделей федеральной бюджетной • поддержки, преодолением тенденций «избытка расходов». В конечном счете все эти меры должны базироваться на эффективной денежно-кредитной политике Правительства РФ. Именно несбалансированная денежно-кредитная политика властей, а также финансовые макроэкономические фундаментальные дисбалансы послужили причиной кризисных явлений в межбюджетных отношениях. В этих условиях либо сформируется позитивный тренд, либо российский • федерализм ждут серьезные потрясения сепаратистского плана. Специфика развития региональных финансов служит объективной основой для формирования федеративной государственности, сильного экономического центра. Под термином «Центр» здесь понимается не только определенная общность экономических институтов (правительство и другие исполнительные органы), но прежде всего наличие согласованной общегосударственной стратегии развития, отвечающей интересам всех субъектов Федерации. «Отсутствие такой экономической доминанты, ориентация на тактические задачи (развитие рыночных отношений, приоритеты финансирования) и формальное сокращение экономических функций «Центра» ведут к усилению давления на регионы по другим направлениям (увеличение налоговой нагрузки на региональные бюджеты, • дифференцированный и не вполне обоснованный порядок предоставления финансовой поддержки), что подрывает стабильность территориального воспроизводства, создает условия для возникновения социальных и межнациональных конфликтов».1 Анализ объемов финансовой помощи из вышестоящих бюджетов в общих доходах региональных и местных бюджетов показывает интересную Спирина II. Региональные финансы в системе финансовых отношений: анализ исторических тенденций. // Федерализм. -1997. -№ 1. |
35 § 3. Направления развития межбюджетных отношений переходного периода России предстоит пройти еще ряд этапов в процессе формирования цивилизованного бюджетного федерализма, связанных с внедрением эффективных принципов формирования доходной части бюджетов, оптимизацией трансфертов, выработкой адаптационных межбюджетных режимов, внедрением динамичных моделей федеральной бюджетной поддержки, преодолением тенденций “избытка расходов”. В конечном счете все эти меры должны базироваться на эффективной денежнокредитной политике Правительства РФ. Именно несбалансированная денежно-кредитная политика властей, а также финансовые макроэкономические фундаментальные дисбалансы послужили причиной кризисных явлений в межбюджетных отношениях. В этих условиях либо позитивный тренд в этой сфере сформируется, либо российский федерализм ждут серьезные потрясения сепаратистского плана. Общая нестабильность в стране задает новые параметры напряженности во взаимоотношениях между Центром и регионами, в частности, связанные с усилением из-за бюджетного и других кризисов дрейфа республик, краев и областей от федерации к конфедерации. В результате этих процессов между центром и территориями обострились “разборки” за разделение прав природопользования, гососбственности, бюджетные, налоговые, инвестиционные, валютные ресурсы и др. “Бунт” регионов проявляется не только в избрании оппозиционных Кремлю и Белому дому глав администраций, но и в массовом уклонении от налогов в федеральную казну. Среди крупнейших недоимщиков выступают как самые депрессивные регионы, так и те, где расположены крупнейшие сырьевые монополии ведущих предприятий-должников перед федеральной казной. При этом республиканские и областные власти взяли под жесткую защиту данные производства, публично отказавшись выполнять требования правительства, возложив на него основную ответственность за возникшие хозяйственные трудности. 37 регионов. Это тем более важно, что при формировании бюджета с каждым годом усиливается тенденция ущемления прав регионов, а механизм расчета трансфертов территориям несовершенен и непрозрачен. В результате в любой момент регион может стать донором или реципиентом. Можно констатировать, что практически наблюдается реализация двух разнонаправленных тенденций, разрывающих нормальный процесс межбюджетных отношений. С одной стороны. Центр продолжает политику концентрации средств в Москве, активно занимаясь их перераспределением (регионы должны выпрашивать даже то, что им положено по закону). С другой стороны, четко прослеживается тенденция, при которой все большая часть расходов на федеральные программы перекладывается на плечи субъектов Федерации, причем происходит это при сокращении объемов фонда поддержки субъектов Федерации. Однакоф до сих пор разумный баланс интересов прослеживается плохо. В настоящее время регионы не заинтересованы в активизации и увеличении сбора федеральных налогов. Полная и последовательная реализация бюджетного федерализма осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями экономического и финансового кризисов в России. В этих условиях ярко проявила себя тенденция “сбрасывания” расходов из Центра вниз по бюджетной системе без соответствующего подкрепления доходными источниками, принятием федеральных законов, предусматривающих финансирование различных льгот и мероприятий из территориальных бюджетов, но не подкрепленных финансовыми ресурсами. Получившая развитие практика заключения индивидуальных соглашений Федерации с регионами по существу подрывает принципы равноправия субъектов Федерации с федеральными органами государственной власти, предусмотренные Конституцией РФ. Специфика развития региональных финансов служит объективной основой для формирования федеративной государственности, сильного экономического центра. Под термином “Центр” здесь понимается не только определенная общность экономических институтов (правительство и другие исполнительные органы), но прежде всего наличие согласованной общегосударственной стратегии развития, отвечающей интересам всех субъектов Федерации. Отсутствие такой экономической доминанты, 38 ориентация на тактические задачи (развитие рыночных отношений, приоритеты финансирования) и формальное сокращение экономических функций “Центра” ведут к усилению давления на регионы по другим направлениям (увеличение налоговой нагрузки на региональные бюджеты, дифференцированный и не вполне обоснованный порядок предоставления финансовой поддержки), что подрывает стабильность территориального воспроизводства, создает условия для возникновения социальных и межнациональных конфликтов. Анализ объемов финансовой помощи из вышестоящих бюджетов в общих доходах региональных и местных бюджетов показывает интересную тенденцию роста этой доли по мере движения от Центра: в бюджетах субъектов Федерации 25-28%; районных бюджетах 50-55%; поселковых бюджетах 50-52%; сельских бюджетах 75-80% ( в течение 1994-1998 гг.). Это и обусловливает повышение остроты бюджетного выравнивания на более низких уровнях бюджетной иерархии. Потенциал сформированной в первые годы реформ модели межбюджетных отношений в настоящее время практически исчерпан, в связи с чем требуется тщательный анализ сложившейся ситуации для выработки эффективных мер по перспективам развития межбюджетных отношений. Ключевые негативы действующей системы связаны со следующим: а) обострение бюджетной асимметрии в региональной политике в результате необоснованных индивидуальных решений по проблемам развития регионов; б) торможение местной инициативы в процессах реформирования экономики регионов; в) критерии распределения финансовой помощи между регионами не отражают бюджетного ограничения и приоритеты;I г) как правило не обеспечивается целевое использование средств, направляемых в регионы; д) используются нечеткие критерии распределения средств, что ведет к распылению финансовых средств; 19Н. Спирина. Региональные финансы в системе финансовых отношений: анализ исторических тенденций. “Федерализм” № 1 1997. |