|
67 тенденцию роста этой доли по мере движения от Центра: в бюджетах субъектов Федерации 25-28%; районных бюджетах 50-55%; поселковых бюджетах 50-52%; сельских бюджетах 75-80% (в течение 1994-1998 гг.). Это и обусловливает повышение остроты бюджетного выравнивания на более низких уровнях бюджетной иерархии. Ключевые негативы действующей системы связаны со следующим: а) обострение бюджетной асимметрии в региональной политике в результате необоснованных индивидуальных решений по проблемам развития регионов; б) торможение местной инициативы в процессах реформирования • экономики регионов; в) критерии распределения финансовой помощи между регионами не отражает бюджетного ограничения и приоритеты; г) как правило, не обеспечивается целевое использование средств, направляемых в регионы; д) используются нечеткие критерии распределения финансовых средств, что ведет к их распылению; • е) методика расчетов трансфертов «непрозрачна» и потому неэффективна. Она сложна и запутана, при этом многоступенчатая и громоздкая процедура расчетов включает использование разного рода поправочных коэффициентов, добавления или исключения тех или иных составляющих, недостаточно обоснованную классификацию регионов и т.п.; ж) отсутствует реальная заинтересованность субъектов РФ в увеличении сбора налогов, так как главной задачей в сложившейся ситуации стало сокрытие налоговой базы; з) увеличивается разрыв в уровне бюджетной обеспеченности, практически не работают стимулы развития региональной инфраструктуры. Регионы не заинтересованы в увеличении сбора федеральных налогов, а выработка соответствующих механизмов не ведется. В результате • недофинансируется большинство федеральных программ: в частности, на инвестиционные программы регионы в 1997 г. получили менее 10% предполагаемых средств. Глубокий системный кризис, охвативший российскую экономику, с неизбежностью поставил на грань краха всю систему государственных финансов. Нарастание процесса дезинтеграции всей экономической системы государства, ее распад на автономно действующие и все более изолирующиеся |
8 еще не сложились, и этот процесс должен пройти ряд этапов. На первом из них должно быть обеспечено соответствие организационно-технической системы задачам инфраструктурной подготовки ее реализации. На следующих этапах должны решаться проблемы долговременной закрепленности новых условий для развития отдельных сегментов рынка, обеспечения стабильность финансовых потоков. Только за этим этапом наступит этап реального повышения эффективности межбюджетных отношений. Россия уже почти десять лет живет по “набору мер”. К сожалению, идеи экономического прорыва не оформляются в практически реализуемую экономическую идеологию типа “большого взрыва” (Япония), “Большой скачок” (Китай), “Новый курс” (США). В результате мы имеем только комплекс дефицитов, главными из которых являются дефицит идей и дефицит денег, к чему можно добавить и дефицит времени. Парадокс российских экономических программ связан с тем, что мы реализуем реформационные меры с удручающей последовательностью: сначала работаем на стабильность, потом собираемся заняться обеспечением устойчивости, дальше следует возобновление экономического роста, а потом, очевидно, начнем работать на прогресс. Институциональные итоги реформирования не нуждаются в комментариях: вместо эффективной собственности, как планировалось, мы получили какой-то ненормальный симбиоз государственно-акционерной собственности, которая не обеспечивает декларированных целей. Так, доходы от госсобственности составили в 1998 г. только 1,5% бюджетных доходов. Глубокий системный кризис, охвативший российскую экономику, с неизбежностью поставил на грань краха всю систему государственных финансов. Нарастание процесса дезинтеграции всей экономической системы государства, ее распад на автономно действующие и все более изолирующиеся друг от друга сферы экономических отношений и интересов, не связанных единой целью стабилизации экономики, становится все более очевидным. Дезинтеграция бюджетной системы и ее расчленение происходит по следующим основным направлениям: 38 ориентация на тактические задачи (развитие рыночных отношений, приоритеты финансирования) и формальное сокращение экономических функций “Центра” ведут к усилению давления на регионы по другим направлениям (увеличение налоговой нагрузки на региональные бюджеты, дифференцированный и не вполне обоснованный порядок предоставления финансовой поддержки), что подрывает стабильность территориального воспроизводства, создает условия для возникновения социальных и межнациональных конфликтов. Анализ объемов финансовой помощи из вышестоящих бюджетов в общих доходах региональных и местных бюджетов показывает интересную тенденцию роста этой доли по мере движения от Центра: в бюджетах субъектов Федерации 25-28%; районных бюджетах 50-55%; поселковых бюджетах 50-52%; сельских бюджетах 75-80% ( в течение 1994-1998 гг.). Это и обусловливает повышение остроты бюджетного выравнивания на более низких уровнях бюджетной иерархии. Потенциал сформированной в первые годы реформ модели межбюджетных отношений в настоящее время практически исчерпан, в связи с чем требуется тщательный анализ сложившейся ситуации для выработки эффективных мер по перспективам развития межбюджетных отношений. Ключевые негативы действующей системы связаны со следующим: а) обострение бюджетной асимметрии в региональной политике в результате необоснованных индивидуальных решений по проблемам развития регионов; б) торможение местной инициативы в процессах реформирования экономики регионов; в) критерии распределения финансовой помощи между регионами не отражают бюджетного ограничения и приоритеты;I г) как правило не обеспечивается целевое использование средств, направляемых в регионы; д) используются нечеткие критерии распределения средств, что ведет к распылению финансовых средств; 19Н. Спирина. Региональные финансы в системе финансовых отношений: анализ исторических тенденций. “Федерализм” № 1 1997. 39 е) методика расчетов трансфертов “непрозрачна” и потому неэффективна. Она сложна и запутана, при этом многоступенчатая и громоздкая процедура расчетов включает использование разного рода поправочных коэффициентов, добавления или исключения тех или иных составляющих, недостаточно обоснованную классификацию регионов и т. п.; ж) отсутствует реальная заинтересованность субъектов РФ в увеличении сбора налогов, так как главной их задачей в сложившейся ситуации стало сокрытие налоговой базы; з) увеличивается разрыв в уровне бюджетной обеспеченности, практически не работают стимулы развития региональной инфраструктуры. Регионы не заинтересованы в увеличении сбора федеральных налогов, а выработка соответствующих механизмов не ведется. В результате недофинансируется большинство федеральных программ: на инвестиционные программы, в частности, регионы в 1997 г. получили менее 10% предполагаемых средств. Федеральный центр при выработке концептуальных положений межбюджетных отношений реализует идеологию выравнивания бюджетной обеспеченности территорий. При всей своей социальной привлекательности, ее практическая реализация сталкивается с рядом негативных тенденций. Во-первых, как показывает опыт в регионахдонорах эта идея ведет к свертыванию налогооблагаемой базы; во-вторых, реализация уравнительных принципов снижает стимулы к активному социально-экономическому развитию. В этом же направлении (негативно-ориентированном) действуют и следующие механизмы: • увеличивается доля прямых доходов по отношению к косвенным, что ведет к уменьшению доходной базы регионов-доноров; • механизм формирования доходной части федерального бюджета обеспечивает приоритетное наполнение федерального бюджета. Децентрализация и распыление государственных доходов в связи с борьбой структурных органов власти (федеральных, региональных и местных) неизбежно приводит к неуправляемости всей бюджетной системой. Происходит стихийное втягивание субъектов Федерации в |