|
Глава 1. Методологические основы развития межбюджетных отношений 1.1. Теоретико-методологические основы формирования современной моде-ти межбюджетного регулирования Конституция Российской Федерации определила основные направления разделения полномочий и перераспределения экономических прав между Центром и субъектами РФ, наметила контуры этого процесса в виде • разграничения сфер ведения Центра и субъектов Федерации, области совместного ведения. Практически в Конституции заложен фундамент современной региональной политики и хотя многие проблемы в этой области остались нерешенными, хаотичное развитие ситуации на поле региональных социально-экономических и политических отношений, сменились поступательным поиском современных цивилизованных решений. Принципиальная особенность нового подхода связана с тем, что бывшие > республики из объекта региональной политики постепенно превращались в самостоятельные субъекты, творцов региональных отношений. Процесс данного преобразования не завершен, но реальные тенденции на этом пути проявляются достаточно отчетливо, причем многие из этих тенденций имеют негативный оттенок в плане сохранения единства Российской Федерации. Это и обусловливает необходимость постановки проблем в условиях реформирования, обеспечения реализации тенденций к формированию цивилизованного экономического федерализма. Широко используемая категория «бюджетный федерализм» по-разному трактуется в различных публикациях, как с точки зрения существа ее, гак и с точки зрения принципов реализации. При этом можно выделить две основные группы подходов к реализации данной категории: во-первых, попытки ф ограничения системы отношений в рамках этой категории Центра и регионов проблемами распределения бюджетных ресурсов,1 во-вторых, трактовка, включающая более широкий аспект межбюджетных отношений, выводящий их на уровень формирования социально-экономической региональной политики федеративного государства.2 1 Романенков А.И. Реализация npnuiuiiiOB бюджетного <юлерпл1Пма.//Финансы. 1998 -N“10 IИудин А.Г.. О принципах реформирования межбюлжешых отношений.//Финансы. 1998. -№ 8. |
22 проникновения в реальный сектор иностранного капитала, что приводит к стратегической нестабильности общества и экономики. В этой ситуации Правительство делает “хорошую мину при плохой игре” и вынуждено хотя бы на словах говорить о серьезной корректировке экономической политики. Представляется, что речь скорее идет о “декоративной корректировке” курса, что может сдержать негативные процессы, но не предотвратить агонию производственного потенциала страны. Очевидна необходимость перехода к политике реального рыночного рационализма, учитывающего специфику развития и инерционность развития экономики России, к развязке “узлов” и противоречий ультралиберального “романтического" этапа реформ, к реальной поддержке отечественного производителя, что должно стать ключом к подъему экономики страны. § 2. Теоретико-методологические основы формирования цивилизованного бюджетного федерализма Конституция Российской Федерации определила основные направления разделения полномочий и перераспределения экономических прав между Центром и субъектами РФ, наметила контуры этого процесса в виде разграничения сфер ведения Центра и субъектов Федерации, области совместного ведения. Практически в Конституции заложен фундамент современной региональной политики и хотя многие проблемы в этой области остались нерешенными, хаотичное развитие ситуации на поле региональных социально-экономических и политических отношений, сменились поступательным поиском современных цивилизованных решений. Причем принципиальная особенность нового подхода связана с тем, что бывшие республики из объекта региональной политики постепенно превращались в самостоятельные субъекты, творцов региональных отношений. Процесс данного преобразования не завершен, но реальные тенденции на этом пути проявляются достаточно отчетливо, причем многие из этих тенденций имеют негативный оттенок в плане сохранения единства Российской Федерации. I \ 23 Федерализм возникает либо как результат углубления интеграции (при сохранении различий), либо как результат децентрализации (при сохранении единства). В настоящее время наблюдается второе децентрализация прогрессирует, а проблема сохранения единства остается. Российский федерализм в последние годы находится в неустойчивом состоянии балансирования между активизацией тенденций к самостоятельности регионов (крайнее выражение этой тенденции сепаратизм) и усилением централизма и роли федерального центра в схеме “Центр-регионы”. Дисбалансы в этой схеме пока имеют локальный характер. В частности, это пример Татарстана странный двусторонний договор с активно заметной политической составляющей, пример Калмыкии с ее полуофициальной системой налогообложения. К этому можно добавить стремление Президента РФ (мало обоснованное* « экономически, но понятное в политическом плане) передать регионам как можно больше суверенитета. В этих условиях ключевой характеристикой современного федерализма становится его равновесность (сбалансированность), обеспечение оптимального соотношения уровня централизма и децентрализации прав и ответственности. Централизм это путь к унитарной схеме государства, бесконтрольная децентрализация скатывание к аморфной конфедеративной схеме государственного устройства. Залогом преодоления вышеуказанного противоречия является многолетнее, совместное развитие регионов России, объединившее их исторически, экономически, социально, культурно. Альтернативы федеративному принципу построения государства нет. Федеративное построение государства это реальность, хотя и не дающая в настоящее время полного решения ряда проблем. Распаду Российской Федерации должна противостоять взвешенная, эффективная региональная политика, которая должна основываться на идее региональной адаптации экономических реформ, опирающихся на выработку ясных региональных проектов в деятельности центра. Это и обусловливает необходимость постановки проблем в условиях реформирования, обеспечения реализации тенденций к формированию цивилизованного экономического федерализма. 24 Широко используемая категория “бюджетный федерализм” поразному трактуется в различных публикациях, как с точки зрения существа ее, так и принципов реализации. При этом можно выделить две основные группы подходов к реализации данной категории, во-первых, попытки ограничения системы отношений в рамках этой категории, центра и регионов проблемами распределения бюджетных ресурсов,12 во-вторых, более расширительная трактовка, включающая более широкий аспект межбюджетных отношений, выводя их на уровень формирования социально-экономической региональной политики федеративного государства. Второй подход представляется более обоснованным, так как позволяет обеспечить вывод данной сложнейшей проблемы на уровень социально-экономических обобщений, преодолев лишь технически ее распределительные аспекты. Считаем, что категория “бюджетного федерализма” должна рассматриваться в комплексе с категорией “межбюджетные отношения”, что позволит избежать односторонности при анализе выработки решений в этой сфере. Одновременно представляется необходимым учитывать взаимосвязь категорий с более обобщающей категорией “экономический федерализм”, в рамках которого появляется возможность избежать ограничительное толкование сложнейших понятий в системе российского федерализма. Неприемлемы и трактовки общенаправляющего характера, практическая ценность которых невелика. Так, вряд ли можно согласиться с такой трактовкой “бюджетного федерализма” как: “бюджетный федерализм это федеративные отношения в бюджетной сфере”. Представляется (с некоторыми поправками) обоснованным при характеристике сложившейся схемы бюджетного федерализма добавить к нему определение “децентрализованный” , с еще одним добавлением “слаборегулируемый”, что подтверждается: •несоблюдением режима российских законов; •торможением развития местного самоуправления; 12А.И. Романенков. Реализация принципов бюджетного федерализма. “Финансы”, № 10, 1998. 13А.Г. Игудин. О принципах реформирования межбюджетных отношений. “Финансы”, № 8, 1998. 14В. Климанов. Проблемы российского федерализма. “Жизнь национальностей”, № 1-2, 1998. 15Этот термин был использован депутатом Государственной думы С. Митрохиным в работе “Децентрализация власти в России”. Сб. Госдумы РФ 26.01.99. |