|
на практике представляется достаточно затруднительным, поскольку может привести к двусмысленности толкования. Кроме того, на законодательном уровне не определено содержание термина «заданный результат», который используется в раскрытии содержательной части принципа эффективности использования бюджетных средств. Из-за несовершенства законодательства, отсутствия четких правовых норм и механизмов, а также неразработанности методических указаний по оценке эффективности использования бюджетных средств очень часто происходит подмена показателя эффективности принципом целевого использования указанных средств. Признано, что если никакого нарушения целевого назначения бюджетных средств не допущено, то и само использование этих средств считается эффективным. Все это говорит о необходимости пересмотра формулировок соответствующих статей Бюджетного кодекса РФ. К примеру, термин «результативность». В Концепции этот термин чаще всего встречается в словосочетании «результативность бюджетных расходов», и дефиниция этого словосочетания приведена в Положении: «Результативность бюджетных расходов соотношение между результатами деятельности и расходами на их достижение, а также степень достижения планируемых результатов деятельности». Таким образом, определение смысла словосочетания «результативность бюджетных расходов» должно оцениваться в двух аспектах: по соотношению между результатами деятельности и расходами на их достижение (традиционно это называется эффективностью расходов); по степени достижения планируемых результатов деятельности, которая в соответствии с Положением определяется с помощью показателей достижения результатов. Определение критериев оценки эффективности бюджетных расходов и оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти имеет своей целью перенос акцента при принятии бюджетных решений с 108 |
78 4) нерациональное и неэффективное кроме того, что выбранный путь решения проблемы не является наилучшим среди имеющихся, при его реализации не был соблюден принцип эффективности. При трактовке понятий эффективности и рациональности важно, чтобы в тех документах, на основании которых будет производиться финансирование расходов, был точно определен результат, который планируется достигнуть, с указанием конкретных количественных показателей, увеличение или уменьшение которых будет свидетельствовать о достижении (недостижении) результата. Основная идея программно-целевого бюджетирования состоит в увязке государственных расходов с получением значимых для общества результатов. Бюджетный кодекс в ст. 28 закрепляет принципы бюджетной системы Российской Федерации. Ст. 34 БК РФ дает определение принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, согласно которой «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения лучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств». В указанной статье Бюджетного кодекса РФ фактически отождествлены эффективность и экономность, что, конечно же, неправильно, ибо экономность только частный случай эффективности. Также можно отметить, что указанная норма носит скорее декларативный характер, а ее применение на практике представляется достаточно затруднительным, поскольку может привести к двусмысленности толкования. Кроме того, на законодательном уровне не определено содержание термина «заданный результат», который используется в раскрытии содержательной части принципа эффективности использования бюджетных средств. Из-за несовершенства законодательства, отсутствия четких правовых норм и механизмов, а также неразработанности методических указаний по оценке 79 эффективности использования бюджетных средств очень часто происходит подмена показателя эффективности принципом целевого использования указанных средств. Признано, что если никакого нарушения целевого назначения бюджетных средств не допущено, то и само использование этих средств считается эффективным. Все это говорит о необходимости пересмотра формулировок соответствующих статей Бюджетного кодекса РФ. Отсутствие системы терминов и соответствующих им легальных дефиниций в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-20Об гг. (далее Концепция) и Положении о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (далее Положение) является их существенным недостатком как нормативно-правовых документов. Необходимость и преимущества системы терминов очевидны. В Докладе о состоянии законодательства в Российской Федерации говорится: «Важнейшим системообразующим фактором в законодательстве является его понятийный аппарат...Нормы-дефиниции отражают в законодательстве реалии и абстракции материального мира... И в этом качестве представляют относительно стабильную часть законодательного материала, систему, которой должны быть присущи внутренняя согласованность и единство»54. В явной форме в Концепции определены только пять терминов: «необеспеченные мандаты», «администраторы бюджетных средств», «субъекты бюджетного планирования», «расходные обязательства» и «реестр расходных обязательств». В Положении в явной форме даны определения десяти терминам: «субъекты бюджетного планирования», «бюджет субъекта бюджетного планирования», «отчетный период», «плановый период», «стратегическая цель», «тактическая задача», «исполняемые расходные обязательства субъекта бюджетного планирования», «бюджетная целевая 54 Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации (законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2004 году) Mttp://www.council.gov.ru/ infj)S/chronicle/2005/ 02/ index, html 80 программа», «ведомственная целевая программа», «результативность бюджетных расходов». Однако, такие ключевые слова, необходимые для понимания норм Концепции и Положения, как «результат», «результативность», «эффективность», «индикатор», «критерий», «параметр», «показатель» не содержат явных определений, то есть дефиниции этих терминов отсутствуют. К примеру, термин «результативность». В Концепции этот термин чаще всего встречается в словосочетании «результативность бюджетных расходов», и дефиниция этого словосочетания приведена в Положении: «Результативность бюджетных расходов соотношение между результатами деятельности и расходами на их достижение, а также степень достижения планируемых результатов деятельности». Таким образом, определение смысла словосочетания «результативность бюджетных расходов» должно оцениваться в двух аспектах: по соотношению между результатами деятельности и расходами на их достижение (традиционно это называется эффективностью расходов); по степени достижения планируемых результатов деятельности, которая в соответствии с Положением определяется с помощью показателей достижения результатов. Слово «результативность» в Концепции всгречается также и в словосочетании «результативность бюджетных программ». Определение этого словосочетания ни в Концепции, ни в Положении не представлено. Можно предположить, что авторы вышеназванных нормативно-правовых документов рассматривали термины «результативность бюджетных расходов» и «результативность бюджетных программ» как аналогичные понятия. Тогда, основываясь на определении одного понятия, можно вывести определение для другого: «Результативность бюджетных программ это соотношение между результатами деятельности, направленной на решение задач программ, и кадровыми, финансовыми, информационными, энергетическими или другими |