|
проектов, снижают эффективность всего механизма партнерства. Оговоренные согласованные и принятые сторонами правила являются мощным регулятором проблемных ситуаций, значительно снижают риски и повышают эффективность всей системы партнерства. Как было отмечено выше, законодательное регулирование в сфере ГЧП можно разделить на общее и специальное законодательство. К специальному законодательству относятся Бюджетный кодекс, ФЗ № 115 «О концессионных соглашениях», ФЗ № 225 «О соглашениях о разделе продукции», ФЗ № 116 «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», Постановление Правительства РФ № 694 «Об инвестиционном фонде РФ» и ряд отраслевых нормативно-правовых актов. Эти законы создают основу для развития ГЧП в России. Однако такие специфические законы, как Федеральные законы «О концессиях», «О СРП», «Об ОЭЗ» далеко не совершенны и требуют существенных корректировок и принятия множества подзаконных нормативноправовых актов. Также необходима разработка механизмов их практической реализации. Работа с объектами, находящимися в собственности государства, или со специфическим законодательством создает на практике много разнообразных препятствий для развития ГЧП. Несмотря на то, что многие из этих вопросов удается решить на практике, более детальная законодательная проработка позволит снизить время и издержки компаний и органов власти при подготовке проектов ГЧП. Например, порядок регистрации многих объектов, типичных для ГЧП, не закреплен в российском законодательстве. Проблема собственности, сложная процедура изъятия земельных объектов и чрезмерно длительные сроки работы — важнейшие проблемы в земельном законодательстве. Не менее сложна ситуация в тарифной сфере. Жесткое, подчас административное, регулирование тарифов не позволяет участникам проекта эффективно устанавливать ценовую политику. В отсутствие наработанных практик любой случай ГЧП требует пристального внимания сторон. В некотором смысле нужна длительная работа по кодификации лучших институциональных практик. 168 |
нормативно-правовом обеспечении различных аспектов партнерства, то противоречия или конфликтные ситуации, систематически повторяющиеся в системе ГЧП, снижают эффективность всего механизма и требуют постоянного совершенствования «правил игры». Как было отмечено выше, законодательное регулирование в сфере ГЧП можно разделить на общее законодательство и специальное законодательство. К специальному законодательству относятся Бюджетный кодекс, Постановление Правительства РФ № 694 «Об инвестиционном фонде РФ», ФЗ № 115 «О концессионных соглашениях», ФЗ № 225 «О соглашениях о разделе продукции», ФЗ № 116 «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и ряд отраслевых нормативноправовых актов. Эти законы создают общую основу для развития ГЧП. Однако такие специфические для ГЧП законы, как ФЗ «О концессиях», «О СРП», «Об ОЭЗ» далеко не совершенны и требуют существенных коррекгировок и принятия множества подзаконных нормативно-правовых актов. Необходима также разработка механизмов их практической реализации. Федеральный закон «О концессионных соглашениях» является важнейшим законом для развития ГЧП в России. Однако Положение о типовых соглашениях препятствуют распространению практики концессий. По мнению экспертов, единственное принятое типовое соглашение1в целом неудачно по структуре и по содержанию. В нем закреплен единообразный подход ко всем концессионным проектам в регулируемой области. Лишь в отдельных случаях возможны альтернативные пути регу лирования. Существенным недостатком является и то, что принятое типовое соглашение содержит негибкие положения в отношении обеспечения, ответственности и прекращения соглашения. Для того чтобы это соглашение заработало, необходима его существенная корректировка либо принятие нового соглашения, отвечающего международной практике. Еще лучше, если будут разработаны типовые соглашения для каждого объекта транспортной инфраструктуры (дороги, аэропорты, порты и пр.). Учитывая, что разработка обязательных Постановление Правительства Российской Федерации от 27 мая 2006 г. N 319 г. Москва «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении автомобильных дорог и инженерных сооружений транспортной инфраструктуры, в том числе мостов, путепроводов, тоннелей, стоянок автотранспортных средств, пунктов пропуска автотранспортных средств, пунктов взимания платы с владельцев грузовых автогранспортных средств». 156 типовых концессионных соглашений требуется для всех объектов концессий, процесс их разработки и правки может занять не один год. Поэтому другим решением проблемы может стать отмена требования об обязательное™ типового соглашения, содержащегося в законе. Вполне разумно было бы первоначально сделать типовое соглашение рекомендательным. Подобная поправка уже была внесена в Государственную думу РФ. Большинство реализуемых в России проектов ГЧП использует кредитную схему финансирования. В то же время в случае использования кредитных схем для реализации проектов ГЧП риски банков-кредиторов существенно увеличиваются. Закон прямо запрещает передачу концессионерам в залог объекта концессионного соглашения. Таким образом, активы в рамках концессии не могут быть обременены никаким обязательствами, что существенно увеличивает риски кредиторов, что ведет к увеличению стоимости кредитования. Одним из возможных путей решения проблемы могла бы стать уступка будущего права кредитующей организации. Например, уступка права на взимание платы за проезд по автомагистрали. Однако уступка права недостаточно хороню проработана в российском законодательстве и может быть признана недействительной. Более того, в рамках концессионного законодательства есть специально предусмотренные ограничения. Уступка прав по концессионному соглашению допускается только с момента ввода объекта в эксплуатацию. Для уступки прав при этом необходимо согласие государства. Таким образом, уступка прав невозможна на этапе строительства объекта. Более того, при определенных обстоятельствах права будущих поступлений от эксплуатации объекта могут оказаться юридически недействительными. Как правило, в рамках конкретного проекта ГЧП возможен целый ряд мер обеспечения проекта. Одним из вариантов, к примеру, является получение контроля над строптелъно-проектирующей организацией (СПО). Работ с объектами, находящимися в собственности государства, или со специфическим законодательством создает на практике много разнообразных препятствий для развития ГЧП. Несмотря на то, что многие из этих вопросов удается решить на практике, более детальная законодательная проработка 157 позволит снизить время и издержки компаний и органов власти при подготовке проектов ГЧП и, как следствие, расширить возможности использования этой схемы. Например, порядок регистрации многих объектов, типичных для ГЧП (автодороги, железные дороги), не закреплен в российском законодательстве. Проблема собственности, сложная процедура изъятия земельных объектов и чрезмерно длительные сроки работы — важнейшие проблемы в земельном законодательстве. Не менее сложна ситуация в тарифной сфере. Жесткое, подчас административное, регулирование тарифов не позволяет участникам проекта эффективно устанавливать ценовую политику. Совершенствование нормативно-правового обеспечения ГЧП должно основываться на существующей и нарабатываемой практике совместной реапизации проектов. На сегодняшний день главная проблема для успешного функционирования института ГЧП — это отсутствие устоявшихся практик, или моделей, в которых процедуры могли бы быть алгоритмизированы понятным и стандартным образом, к которым уже привыкли все субъекты экономики. Поддержка и высокий уровень гарантий со стороны государства партнерам из частного сектора является важным фактором развития ГЧП, о чем свидетельствует постепенное развитие и усложнение форм ГЧП: от простого госкоитракта к сложным и долгосрочным концессионным схемам. В целом же можно говорить о том, что в течение последних лет распределение рисков между государством и бизнесом становится все более сбалансированным. В большинстве крупных проектов ГЧП, реализованных в России, использовались механизмы кредитного финансирования. В то же время в мировой практике наряду с кредитной формой активно используется механизм облигационных займов. Необходимо дальнейшее совершенствование кредитных форм финансирования, а также развитие законодательства для более эффективного использования облигационных займов. Четкое соблюдение органами власти принятых на себя обязательств в рамках партнерства, неизменность следования проводимой политики будут являться залогом успешного развития ГЧП и повышения интереса частного сектора к работе с государством. В силу специфики областей использования ГЧП, а также в силу возможных законодательных ограничений проекты ГЧП 158 |