|
критериев коммерческой эффективности, представляется важным использовать критерий расширенной бюджетной эффективности, который учитывает не только прямые результаты, но и косвенные, связанные с созданием дополнительных рабочих мест, расширением налоговой базы и снижением' социальных выплат из бюджета в результате тех или иных действий. Необходимо отметить, что остается неудовлетворительной ситуация'с реализацией постановления Правительства Российской Федерации от 10.04.2003'№ 228 «О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных унитарных предприятий». Постановлением установлено, что федеральными органами исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах) управления, ежегодно утверждаются программы деятельности подведомственных им федеральных государственных унитарных предприятий. Вместе с тем, отраслевыми ведомствами утверждены программы менее половины от общего числа ФГУП. Низкая эффективность управления госпредприятиями может быть следствием самого административного контроля, таких его проявлений, как жесткие ограничения имущественных прав, законодательно устанавливаемая принудительная специализация и невозможность развивать новые виды деятельности, отсутствие доступа на финансовые рынки, защищенность товарных рынков даже при отсутствии монополии. Кроме того, состояние рынков и институциональной инфраструктуры может оказать решающее влияние на результаты управления долевой государственной собственности предприятий. Действительность показала, что в развивающихся и переходных экономиках слабость институциональной инфраструктуры препятствует решению проблем корпоративного контроля и агентских отношений, например, из-за невозможности реализации поглощений и банкротств или сложности 88 |
43 эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных унитарных предприятий». Постановлением установлено, что федеральными органами исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах) управления, ежегодно утверждаются программы деятельности подведомственных им федеральных государственных унитарных предприятий. Вместе с тем, к настоящему времени отраслевыми ведомствами утверждены про граммы менее половины от общего числа ФГУП. Анализ показывает, что состав федерального имущества разнообразен и по основаниям его нахождения в федеральной собственности может быть представлен следующим образом: • имущество, изъятое из оборота (в частности имущество силовых ведомств); • имущество, ранее определенное как запрещенное к приватизации; (в настоящее время действует Указ Президента Российской Федерации и более шестидесяти законов, устанавливающих такой запрет на различные виды имущества); • стратегические предприятия, определяемые Президентом Российской Федерации (с учетом нового закона о приватизации); • имущество, используемое для решения отдельных временных задач; • имущество, не приватизированное из-за различных в т.ч. чисто технических причин. И если в отношении одних объектов цели использования нормативно установлены и ясны, то в отношении иных существует прямо противоположная позиция различных ведомств. На практике это приводит к установлению целей и задач 58 Таким образом, локальная неэффективность государственного предпринимательства может быть вызвана как субъективными, поддающимися коррекции недостатками, так и объективными, системными причинами. Низкая эффективность управления госпредприятиями может быть следствием самого административного контроля, таких его проявлений, как жесткие ограничения имущественных прав, законодательно устанавливаемая принудительная специализация и невозможность развивать новые виды деятельности, отсутствие доступа на финансовые рынки, защищенность товарных рынков даже при отсутствии монополии. Более того пониженная локальная эффективность госпредприятий в целом объясняется их собственной функцией компенсации дефектов рынка, т.е. той "нишей", которую они занимают в своей совокупности (отрасли с незначительной отдачей, длительным циклом, высокой капиталоемкостью), а также функцией оздоровления кризисных отраслей или активизации экономики в целом. Примером может служить национализация убыточных предприятий и отраслей, либо отраслей, ускоренное развитие которых необходимо для повышения конкурентоспособности негосударственного сектора. Сюда же можно отнести осуществление крупномасштабных рискованных или требующих крупных затрат проектов, исследований и разработок и т.п. Как справедливо подчеркивает ряд исследователей, локальный критерий эффективности госпредприятий недостаточен, ибо деятельность госсектора "сопрягается с обеспечением условий получения максимальной прибыли частным предпринимательством и одновременным обеспечением приоритета социальных целей. Главным критерием для определения эффективности 73 компенсации провалов рынка только в том случае, если правительство как собственник действует с целью максимизации общественных выгод, что, как показывает практика, имеет место далеко не всегда. Обзор публикаций, осуществленный сотрудниками Всемирного банка, показывает, что многие исследователи отмечают “рациональное поведение" государственных чиновников, направленное на максимизацию собственных выгод. Отсюда, как правило, делается вывод о том, что "неэффективность политических рынков" ведет к неспособности замещения конкуренцией частной собственности, что стимулирование менеджеров и корпоративный контроль в условиях отделения собственности от управления в общественном секторе менее эффективны по определению. Здесь, по нашему мнению, следует обратить внимание на роль не только корпоративного контроля, но и общественного контроля за самим правительством со стороны гражданского общества как фактического собственника. Модель «ориентации на потребителя» подвергается критике в том числе и как ограничивающая роль граждан лишь проявлением потребительских предпочтений, что контрастирует с "моделью гражданина-хозяина", предполагающей его роль как хозяйка государства. Как владелец права собственности гражданин рассматривается не как реагирующий на предложение, а как способный решать, что должна делать государственная администрация. Кроме того, состояние рынков и институциональной инфраструктуры может оказать решающее влияние на результаты приватизации. Действительность показала, что в развивающихся и переходных экономиках слабость институциональной инфраструктуры препятствует решению проблем корпоративного контроля и агентских отношений, например, из-за невозможности |