|
12 вания в другие административно-территориальные образования; выравнивание доходов субнациональных бюджетов; устранение недостатков налоговой системы. Различают два основных типа межбюджетных трансфертов: вертикальные (от бюджетов вышестоящего уровня к нижестоящим) и горизонтальные (между бюджетами одного уровня). Вертикальные межбюджетные трансферты, в свою очередь, подразделяются на общий (выравнивающий) и целевые (специальные) трансферты [20, с.370]. Общий, или выравнивающий, трансферт предназначен для сглаживания различий регионов по бюджетной обеспеченности доходами относительно потребностей в расходах, вытекающих из бюджетных полномочий. Величина трансферта определяется по формуле, имеющей страновые особенности, смысл которых состоит в том, что чем больше отставание региона по финансовому потенциалу, тем больше должна быть величина трансферта. Сумма трансферта распределяется по усмотрению региональных и местных властей. Целевые (специальные) трансферты предназначаются для осуществления определенных задач государственной региональной политики. В ряде стран важную роль в выравнивании финансовых возможностей играют горизонтальные трансферты. Их источником являются средства, выделяемые регионами-донорами. Помимо общего и целевых трансфертов, прямыми получателями которых являются региональные и местные бюджеты, государственные средства поступают в регионы также по линии различных государственных отраслевых программ, через децентрализованные бюджеты министерств и финансирование федеральных служб на территориях. Разделение сумм этих косвенных трансфертов между регионами на практике представляет достаточно сложную проблему. Все рассмотренные разновидности трансфертов и государственных средств, расходуемых на территориях, являются безвозмезднььми. Для пополнения доходов региональных и местных бюджетов привлекаются также |
Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития Общей тенденцией национальных бюджетных систем в большинстве стран является перенос на региональный и местный уровни основных расходов на социальное развитие. Этот перенос происходит не только в связке “центр — регионы первого ранга”, но и распространяется ниже, вплотьдо бюджетов низшего звена. Например, во Франции распределение расходов между региональными и местными бюджетами в 1997 г. выглядело следующим образом: регионы —9,9%, департаменты —28,9%, коммуны —61,2%. Однако в распределении инвестиций доля регионов существенно выше, поскольку на них возложена важная роль в развитии инфраструктуры, в том числе через систему плановых контрактов “государство —регионы”. Типичная коллизия бюджетных систем состоит в том, что передача вниз новых бюджетных полномочий не сопровождается предоставлением региональным и местным властям дополнительной финансовой базы. Вследствие этого либо происходит недофинансирование необходимых нужд на региональном и местном уровнях, либо возникает необходимость получения дополнительных субсидий от вышестоящих бюджетов, либо требуется привлекать дополнительные займы. Главной заботой региональных и местных властей является укрепление собственной доходной базы. Различия принципов и параметров распределения доходов и расходов между бюджетными уровнями в разных странах приводят к тому, что даже внутри ЕС мы наблюдаем чрезвычайно неоднородную структуру покрытия расходов региональных и местных бюджетов (см. табд. 7.3). Только в 5 странах из 15 налоги покрывают более половины всех бюджетных расходов (максимум в Германии —80%), в 10странах большая часть расходов обеспечивается налоговыми и неналоговыми доходами, в 5 странах более половины бюджетных расходов приходится на субсидии и займы (максимум в Италии — 79%). Размеры субсидий являются количественным выражением роли межбюджетных отношений. М ежбюджетные отношения. В бюджетныхсистемах с устойчивым разделением доходов и полномочий по расходам основным механизмом регулирования бюджетныхдисбалансов являются межбюджетные трансферты. При этом различаются два основных типа трансфертов: вертикальные (от бюджетов вышестоящего уровня к нижестоящим) и горизонтальные (между бюджетами одного уровня). Вертикальные межбюджетные трансферты, в свою очередь, подразделяются на общий (выравнивающий) и целевые (специальные) трансферты. В некоторых странах, особенно с высокой централизацией доходов, на долю трансфертов приходится существенная часть покрытия расходов региональных и местных бюджетов, а в Италии —более 70% (из них 80% направляется для финансовой поддержки Юга). 370 7.4. Инструменты экономического регулирования Таблица 7.3. Структура покрытия расходов региональных и местных бюджетов в странах Европейского союза, % к сумме расходов Страны Налоги Неналоговые доходы Субсидии и займы Австрия 57 23 20 Бельгия 41 10 49 Великобритания 12 16 72 Германия 80 10 10 Греция 14 35 51 Дания 45 12 41 Ирландия 14 20 66 Испания 36 15 49 Италия 13 8 79 Люксембург 65 30 5 Португалия 75 10 15 Нидерланды 8 20 72 Финляндия 50 20 30 Франция 44 20 36 Швеция 60 15 25 Источник: Иванов И.Д. Европа регионов. С. 70. Общий, или выравнивающий, трансферт предназначается для сглаживания различий регионов по бюджетной обеспеченности доходами относительно потребностей в расходах, вытекающих из бюджетных полномочий. Величина трансферта определяется по формуле (имеющей страновые особенности), смысл которой состоит в том, что чем больше отставание региона по финансовому потенциалу, тем больше должна быть величина трансферта. Сумма трансферта распределяется по усмотрению региональных и местных властей. Во Франции вертикальные межбюджетные трансферты охватывают три региональных уровня. При этом донорами являются регионы и департаменты, а бенефициарами (получателями помощи) — коммуны. Доля регионов в получаемых трансфертах составляет 14%, доля департаментов — 16%, доля коммун — 70% (данные за 1997 г.). Среди разновидностей трансфертов наибольшую роль играет глобальная дотация на финансирование. Наибольшую часть глобальной дотации (77%) получают коммуны, где она подразделяется натри вида: основная дотация (по численности населения); дотация по выравниванию (по уровню налогового потенциала доходов жителей); дотация по возмещению (по числу 371 Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития учеников, длине путей сообщения, числу государственных квартир). Глобальная дотация дополняется несколькими специфическими дотациями. В Испании основная часть межбюджетных трансфертов поступает из Фонда межтерриториальных компенсаций. Его основное назначение —не социальная поддержка, а усиление потенциала эндогенного экономического развития через инвестиции. Вэтом его отличие or выравнивающего трансферта Вфонд отчисляется 30% государственных инвестиций. Средства фонда распределяются между автономными сообществами следующим образом: 70% — обратно пропорционально доходу надушу населения, 20% —пропорционально миграционному балансу за последние 10лет, 5% —пропорционально отклонению от среднего уровня безработицы, 5% —пропорционально величине территории. Поддержку из фонда получают 10 из 17 автономных сообществ. Целевые (специальные) трансферты, или бюджетные гранты, предназначаются для осуществления определенных задач государственной региональной политики. Например, в США федеральные трансферты на строительство междуштатных автодорог покрываютдо 90% ихстоимости. В Германии федерация предоставляет специальную финансовую помощь для особо важных инвестиций земель и общин, в том числе для санации и сохранения конкурентоспособных предприятий, создания новых рабочих мест и т.д. Только за 1997—1999 гг. на цели регионального стимулирования было выделено 233 млрд. марок (в том числе 93% для восточных земель). В ряде стран важную роль в выравнивании финансовых возможностей играют горизонтальные трансферты. Их источником являются средства, выделяемые регионами-донорами. В Германии система выравнивания определяется Основным законом. Так, в 1995 г. 6 земель-доноров перечислили более бедным 10 землям (среди которых — все 8 восточных) 5923 млн. марок. Это позволило существенно сблизить федеральные земли по уровню доходной базы на душу населения. Если до финансового перераспределения максимальное различие между землями по уровню доходности составляло 1,49 (Гессен и Берлин), то после перераспределения оно снизилось до 1,095, а максимальное отставание от среднего уровня составило только 5% (см. табл. 7.4). Помимо общего и целевых трансфертов, прямыми получателями которых являются региональные и местные бюджеты, государственные средства поступают в регионы также по линии различных государственных отраслевых программ, через децентрализованные бюджеты министерств и финансирование федеральных служб на территориях. Разделять суммы этих косвенных трансфертов между регионами довольно сложно. Во всех странах существует проблема составления и регулирования полных финансовых балансов территорий. 372 |