|
126 ются во многих странах, осуществляющих активную региональную политику. Очень важно понять, что государственная региональная политика является многоуровневой. Ее субъектами выступают законодательные и исполнительные власти центра и регионов, органы местного самоуправления, а также различного рода межрегиональные ассоциации. Исходя из цели и задач диссертационного исследования, рассмотрим зарубежный опыт по двум важнейшим компонентам реализация региональных инвестиционных программ и роль трансфертов в этих программах с выделением особенностей стран главным образом с точки зрения интересов современных российских условий. Основными объектами для сравнения выберем США (ведущая страна мира по экономическому потенциалу, имеющая большую территорию), Австралию (страна, продолжающая экономическое освоение новых территорий, как и Россия), Германию (опыт экономического «подъема» восточных земель), Канаду и ряд других стран. Государственное регулирование региональных инвестиционных программ и трансфертных потоков осуществляется в странах с самым разнообразным государственно-политическим устройством, при этом выделяются два основных типа этих устройств федеративное и унитарное. К федеративным республикам можно отнести такие страны, как США, Канада, Германия, Австрия и др., а к унитарным Франция, Италия и др. Федеративные государства отличаются от унитарных тем, что в них регионы — субъекты федерации обладают большими правами, чем регионы в унитарных государствах. Преобладающей тенденцией в эволюции современных государств является постепенная децентрализация государственной власти, передача все большей части государственных функций от центра к регионам. С точки зрения институционального устройства в регулировании региональных программ и трансфертов существует большое разнообразие по странам. В Германии, например, действует Комитет по пространственной организации, председателем которого является канцлер ФРГ, а членами — фе |
Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития • масштабы, качество и направления использования природных ресурсов, которые определяют “продуктивность” регионов. Этот фактор влияет не только на сельское хозяйство, рыболовство, добычу полезных ископаемых и лесное хозяйство, но и на условия экономической деятельности и жизни людей; • периферийное или глубинное положение региона, вследствие чего повышаются транспортные расходы, растут производственные издержки и сужается рынок сбыта; • устаревшая структура производства, запаздывание с введением инноваций; • агломерационные преимущества (большое пересечение в регионе межотраслевых связей и развитая инфраструктура) и агломерационные недостатки (перенаселение); • стадия технологического развития, выражающаяся в преобладании тех или иных видов производств и производственно-технологических укладов; • демографические различия (структура населения, динамика воспроизводства, в том числе обусловленная этнорелигиозными особенностями); • различия предпринимательского климата (налоговая система, степень административного контроля над фирмами и т.д.); • политические и институциональные факторы (например, степень региональной автономии); • социально-культурные факторы (степень урбанизации, образованность населения, наличие научных и культурных центров и др.). Государственная региональная политика является многоуровневой. Ее субъектами выступают законодательные и исполнительные власти центра и регионов, органы местного самоуправления, а также различного рода межрегиональные ассоциации. Принципы, организация, методы, формы региональной экономической политики существенно различаются по странам. Международный опыт регулирования регионального развития и региональной политики рассматривается далее по важнейшим компонентам с выделением особенностей стран главным образом с точки зрения современных российских условий. Основными объектами для сравнения выбраны США (ведущая страна мира по экономическому потенциалу, имеющая большую территорию), Австралия (страна, продолжающая экономическое освоение новых территорий, как и Россия), четыре европейские страны (Германия, Франция, Италия, Испания), региональная политика которых в сопоставлении с Россией изучалась в рамках проекта Тасис, и Европейский союз, опыт которого имеет особое значение для интеграции экономического пространства России и стран СНГ. 352 7.3. Институциональные и правовые основы регулирования регионального развития 7.3 Институциональные и правовые основы регулирования регионального развития 7.3.1 Государственное устройство и роль регионов Регулирование регионального развития осуществляется в странах с самым разнообразным государственно-политическим устройством. Более того, посвоему интересный и успешный опыт региональной экономической политики имеется и в федеративных республиках (США, Канада, Германия, Австрия и др.), и в унитарных республиках (Франция, Италия и др.), и в королевствах, точнее — в монархиях парламентского типа (Великобритания, Нидерланды, Испания, Швеция и др.). Во всех странах, за исключением самых маленьких (Андорра, Лихтенштейн и т.п.), существует один или более уровней государственного регионального управления. Регионами первого ранга являются: в США — штаты (50), в Австралии — штаты (6) и автономные территории (2), в Германии — земли (16), во Франции —регионы (22), в Италии —регионы (20), в Испании — автономные сообщества (17), в Нидерландах —провинции (12) и т.д. В вертикали государственной власти регионы обладают одним из трех возможных статусов: I) имеют собственную сферу полномочий, закрепленных в конституции страны (административная автономия); 2) подчиняются центральным властям как проводники их политики; 3) находятся в переходном процессе. Как правило, федеративные государства отличаются от унитарных тем, что в них регионы — субъекты федерации обладают большими правами, чем регионы первого ранга в унитарных государствах. Однако и между федеративными государствами различия весьма существенны. В США где эволюционирует модель децентрализованного федерализма, Конституция (принятая еще в 1787 г.) закрепляет свое верховенство, а также верховенство федеральных законов над конституциями и законами штатов, определяет полномочия только федерации, а также “совпадающие” полномочия. Предметы ведения штатов, кроме запрещений, не закрепляются федеральным законодательством. В Германии же 12 • Осиовы ра пока, алой экономики 353 Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития действует модель кооперативного федерализма. Основной закон Германии признает земли государствами в рамках федерализма. Земли обладают обшей компетенцией, за исключением узкого круга вопросов, которые находятся исключительно в компетенции федерального управления. Главная сфера федерального уровня —координация и согласование. Преобладающей тенденцией в эволюции современных государств является постепенная децентрализация государственной власти, передача все большей части государственных функций от центра к регионам. Например, в Великобритании (Соединенном Королевстве), долгое время имевшей нарастающую тенденцию централизованного контроля над регионами, произошел поворот к большей автономизации Шотландии, Северной Ирландии и Уэльса, в частности, в форме создания региональных парламентов. В Италии недавно был провозглашен “административный” федерализм. Испания за короткий исторический период осуществила переход от диктатуры к так называемому федерализму de facto, основанному на партнерстве центральной власти с автономными сообществами. В определения устройства ряда унитарных государств включается дополнение, что они являются унитарными республиками с децентрализацией управления. Идейная база этого процесса —демократизация, “уменьшение расстояния между властью и гражданами”1. Франция в результате многолетнего реформирования выстроила систему административно-территориального управления, в которой регионы (их 22), объединяющие департаменты (их 96), последовательно расширяют свои полномочия. В Италии современное государственное устройство также формировалось долго и трудно. Сейчас страна разделена на 15регионов с обычным статусом (им переданы государственные административные компетенции) и 5 регионов со специальным статусом, т.е. с большей автономией (Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто Адидже, Фриули-Венеция Джулия, Валле д’Аоста). В свою очередь, регионы делятся на провинции. Особенностью Италии является централизация в управлении промышленностью, торговлей, образованием, социальной защитой; зато регионам переданы широкие полномочия в обустройстве территории, развитии сельского хозяйства, ремесел, туризма. Компетенция регионов ограничена и снизу: провинциям и коммунам даются все функции "исключительного местного интереса”. 1Приведем высказывание министра-председателя Фландрии (регион Бельгии) Л. Ван ден Бранде, характерное для идеологии европейской децентрализации и регионализма: “Именно регионы ныне как никто другой приспособлены для того, чтобы выступать гарантами демократии, культурной автономии, экономического и социального развития и нужд граждан Европы, и этого факта не меняют ни глобализация, ни интернационализация современной жизни" (Цит. по: Иванов ИД. Европа регионов М.: Международные отношения, 1998. С. 61—62). 354 |