|
163 2. Программы экономического и социального развития субъектов федерации. Таких действующих программ более 40. Они охватывают большинство республик, многие депрессивные, слаборазвитые, а также приграничные края, области, автономные округа. Наряду с комплексными про1раммами реализуются специальные региональные программы, например, «Сохранение и развитие исторического центра города Санкт-Петербурга» или уже упоминаемые программы радиационной реабилитации отдельных территорий или городов. 3. Программы развития проблемных территорий, которые могут захватывать несколько субъектов федерации. В качестве примера приведем программу преодоления последствий подъема уровня Каспийского моря. Ареал этой программы 1$ административных прикаспийских районов Дагестана, Калмыкии, Астраханской области. 4. Программы развития проблемных территорий, являющихся частью одного субъекта федерации, но имеющих важное значение для всей экономики России. Примером может являться федеральная программа освоения природных ресурсов Нижнего Приангарья в Красноярском крае. На наш взгляд, данная классификация, разработанная академиком А.Г. Гранбергом [20, с. 458-49], может быть дополнена еще одной группой региональных инвестиционных программ, предназначенных для регионов стратегических интересов России, к которым относится и Тюменская область. Принципы разработки и реализации региональных программ на практике осуществляются с большими трудностями. Главная из них — хронически недостаточное финансирование. Это замечание не относится, пожалуй, к программам только такого региона, как Москва. Такое положение объясняется, на наш взгляд, инвестиционной привлекательностью столицы. Важно подчеркнуть, что Тюменская область до последнего времени занимала третье место в России по привлекательности для иностранных инвесторов, что подтверждают данные табл. 3.8. В первом квартале 2003 года она вышла на первое место. Объем инвестиций составил 1965,44 млн. долларов. Для сравнения |
Глава 8. Государственное регулирование регионального развития в Российской Федерации 8.4.2 Практика регионального программирования В первые годы российских реформ разработка проектов региональных программ значительно опережала их утверждение и вступление в стадию реализации. До декабря 1995 г. были утверждены только две комплексные региональные программы: по Курильским островам и Республике Саха (Якутия). Наряду с ними были приняты региональные программы более узкой направленности и затрагивающие определенные аспекты регионального развития (например, “Дети Севера”, программа экологического оздоровления территорий). Далее число принимаемых региональных программ стало быстро расти. Активность в использовании именно этого средства региональной политики во многом объясняется сокращением индивидуальных льгот и преференций, установлением более жесткого порядка предоставления регионам трансфертов из федерального бюджета. Поэтому программы стали для регионов главной надеждой на получение федеральных инвестиций, а для федерального центра — главным направлением селективной поддержки регионов, относящихся к разным типам проблемных территорий. Разработка и утверждение региональных программ приобрели также определенное политическое значение как свидетельство конструктивного сотрудничества федеральной и региональной власти. Не случайно решения о разработке программ (указы Президента, постановления Правительства Российской Федерации) особенно часто принимаются во время федеральных и региональных выборных кампаний. На начало 2000 г. утвержденные и реализуемые федеральные программы регионального развития охватывают более 3/4 территории России и условно делятся на четыре группы. 1. Программы, охватывающие территории макрозон и экономических районов (суперпрограммы). К ним относятся Президентская программа развития Дальнего Востока и Забайкалья, Программа “Сибирь” (Основные направления экономического и социального развития Сибири), Программа развития Северного Кавказа. 2. Программы экономического и социального развития субъектов федерации. Таких действующих программ более 40. Они охватывают большинство республик, многие депрессивные, слаборазвитые, а также приграничные края, области, автономные округа. Наряду с комплексными программами реализуются 458 8.4. Федеральные программы регионального развития специальные региональные программы, например “Сохранение и развитие исторического центра города Санкт-Петербурга”, программы радиационной реабилитации отдельных зон и городов и т.п. 3. Программы развития проблемных территорий, захватывающих частично несколько субъектов федерации. Характерным примером является программа преодоления последствий подъема уровня Каспийского моря. Ареал данной программы — 15 административных районов Дагестана, Калмыкии, Астраханской области, непосредственно примыкающих к Каспийскому морю. 4. Программы развития проблемных территорий, являющихся частью одного субъекта федерации, но имеющих важное значение для всей национальной экономики. Примерами являются федеральная программа освоения природных ресурсов Нижнего Приангарья (в Красноярском крае), федеральная программа развития техноэкополиса Комсомольск-на-Амуре — Солнечный (в Хабаровском крае), программа развития города-курорта Сочи. Охват субъектов Российской Федерации федеральными программами регионального развития демонстрируется на карте, представленной на рис. 8.31. На территории Сибири, Дальнего Востока, а также Северного Кавказа наряду с суперпрограммами первого типа реализуется не менее 200 федеральных отраслевых, функциональных, проблемно ориентированных программ и программ по отдельным субъектам федерации. Например, на Дальнем Востоке и в Забайкалье из 13 входящих в эту зону субъектов федерации четыре имеют собственные программы (Саха, Бурятия, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ). В ареал суперпрограммы “Сибирь” входят имеющие свои региональные программы Хакасия, Тыва, Алтайский край, Тюменская область, Таймырский автономный округ, а также отмеченные выше Бурятия, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, входящие одновременно и в суперпрограмму “Дальний Восток и Забайкалье”. Ясно, что одной из важнейших задач региональных суперпрограмм является координация и интеграция программ меньшего масштаба. Различные программы имеют свои органы управления. Так, для реализации Президентской программы по Дальнему Востоку и Забайкалью создана Комиссия Правительства Российской Федерации. Реализацией программ по Мордовии, Нижнему Приангарью, Курильским островам руко1Карта составлена к.э.н. B.C. Варламовым. 459 8.4. Федеральные программы регионального развития водят специально созданные межведомственные комиссии и дирекции. Управление программой по Республике Саха (Якутия) осуществляют Коллегия, Дирекция и Фонд Программы. Все реализуемые сейчас программы имеют сроки окончания между 2000 и 2005 гг. Поэтому в ближайшее время должны быть приняты решения либо об их завершении, либо о продолжении. Принципы разработки и реализации региональных программ на практике осуществляются с большими трудностями. Главная из них — хронически недостаточное финансирование. Каждая программа принимается вместе с расчетами потребностей в финансовых ресурсах на отдельные мероприятия и в целом, распределенными по годам. Государственные заказчики программ ежегодно представляют бюджетные заявки *на финансирование части расходов из федерального бюджета. Наиболее масштабной по расчетной стоимости является программа “Сибирь” на период до 2005 г. — около 2 трлн. руб. в ценах 1998 г., объем необходимых средств на программу развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996—2005 гг. —851 млрд. руб. в ценах 1998 г. Финансовые масштабы программ по отдельным субъектам федерации составляют, как правило, от 10 до 100—200 млрд. руб. (например, по Мордовии — 12,8, по Астраханской области — 28, по Краснодарскому краю — 138). Доля федерального бюджета в общей финансовой потребности в ранних программах доходила до 50—80%, затем снизилась до 20—25%, а в самых новых программах не превышает 8—10%. Фактически ни одна из принятых программ не финансировалась в полном объеме, в том числе и часть, закрепленная за федеральным бюджетом. По многим программам финансирование открывалось с большим опозданием, прерывалось, или же степень выполнения запланированных объемов финансирования не превышала 10— 20%. Слабое финансирование негативно сказывается на привлечении других источников финансирования (из региональных бюджетов и внебюджетных источников). На практике недофинансирование из федерального бюджета не компенсируется средствами из других источников. Вследствие этого большинство мероприятий программ вовремя не выполняется, нарушается их логическая последовательность. В федеральном бюджете на 2000 г. ассигнования выделены более чем 40 федеральным программам социально-экономического развития регионов1. 1 В соответствии с приложением 4 “Перечень федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию из федерального бюджета в 2000 г.” (раздел "Федеральные программы социальноэкономического развития регионов”) и приложением 22 “ Распределение ассигнований из федерального бюджета на 2000 г. на финансирование программ развития регионов”. Перечни региональных программ в указанных приложениях немного различаются. 461 |