|
повышение эффективности -65 взаимодействия областных органов исполнительной власти с гражданами и организациями; формирование необходимых информационной, организационной основ административной реформы38. икадровой На сегодняшний день не существует официального «реестра» результатов административной реформы и официальных оценок их реальности, значительности и полезности. Можно лишь констатировать с определенной долей обоснованности, что на данном этапе административной реформы проводятся масштабные мероприятия по пересмотру функций органов исполнительной власти, совершенствованию порядка их реализации и построению новой системы и структуры исполнительной власти, создаются необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления и 39 местного самоуправления . В настоящее время все яснее ощущается недостаточная координация с другими реформами — федеральной государственной службы, социальной, и это несмотря на создание 2003 г. Комиссии при Президенте РФ по совершенствованию государственного управления, объединившей в себе комиссии по другим реформам, за исключением Правительственной комиссии по административной реформе. От последовательности результативностии проведения административной реформы во многом зависит и достижимость целей иных реформ. В связи с этим представляется неудачным обособление реформы государственной службы ключевого звена системе государственного управления и даже принятие специальной программы по этому вопросу. Есть прямая зависимость между эффективностью работы конкретного чиновника и оптимизацией обеспечиваемых им функций ведомства. Именно государственные служащие во многом и определяют ход реформы. 38 Официальный сайт Администрации Ростовской области http://www.donland.ru/prmt/mfo asp7infold= 11092 39 Шаров А В Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 19 |
формы использовались при решении разногласий между Минтрудом России, Минтопэнерго России и шахтерами, между промышленными и экологическими организациями и т.д. Переговоры и посредничество давно используются для решения споров между предпринимателями и нанимаемыми работниками. Но в последние годы к ним прибегают и органы исполнительной власти в связи с "включением" граждан в решение "трудных" вопросов. Переговоры практикуются даже на уровне Правительства РФ, когда цели заинтересованных сторон расходятся очень далеко, недоверие между ними исключительно сильно, число заинтересованных сторон весьма значительно. По этим причинам не могут принести результатов ни контакты с "ключевыми персонами", ни собрания (слушания), ни консультативные советы органов. Посредничество следует отличать от содействия, которое органы исполнительной власти всегда обязаны оказывать гражданам и их объединениям в рамках предметов ведения и полномочий. Посредничество необходимо, когда конфликт заводит всех в тупик, в то время как содействие начинается на более раннем этапе. Посредничество применяется для разрешения конкретного конфликта, в то время как содействие всегда используется органами исполнительной власти как средство, облегчающее принятие решений по любым вопросам. Формы, предназначенные для получения общественной поддержки и одобрения. Органы исполнительной власти рассматривают заявления граждан, принимают решения и обеспечивают необходимые условия для проведения митингов, уличных шествий или демонстраций и других массовых мероприятий. Публичные мероприятия могут проводиться как в поддержку действий и решений исполнительной власти, так и против них. Практика государственных органов выработала набор юридических приемов и средств, которые, с одной стороны, обеспечивают свободу проведения массовых мероприятий как способ демонстрации своей воли и мнений, а с другой не допускают нарушения законов, общественного порядка и т.д. Таким образом, публичное изъявление требований, мыслей граждан всегда "в интересах" органов исполнительной власти независимо от того, каково их содержание: pro или contra. Публичные мероприятия позволяют формировать "демократическое лицо" органов исполнительной власти. Публичные мероприятия граждан регулируются Федеральным законом от 19.06.2004 N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". К числу форм, обеспечивающих поддержку исполнительной власти, следует отнести и съезды общественных объединений, профессиональных ассоциаций и др., например, профсоюзов, которые аккумулируют общественное мнение, в том числе о решениях и действиях органов исполнительной власти, формулируют отдельные положения для исполнительной власти. Нынешняя "драматическая" роль граждан в государственном управлении должна быть изменена. Насущная задача науки административного права "формирование" знаний и методов развития постоянного сотрудничества между объединениями граждан и органами исполнительной власти. Участие граждан призвано придать гуманистическую направленность "технической" деятельности органов исполнительной власти. Очень важно, чтобы после десятилетия пустой риторики в центре внимания "главной" власти действительно оказался гражданин, чтобы деятельность органов исполнительной власти определялась потребностями, целями живущих в стране людей, а не спрятанными за отвлеченные утопии властными интересами господствующей олигархии. Послание Президента РФ Федеральному Собранию на 2003 год свидетельствует о понимании важности этой задачи и ориентирует на ее решение: "Россия должна быть и будет страной с развитым гражданским обществом и устойчивой демократией... Но чтобы этого добиться необходима консолидация, соединенные усилия органов власти гражданского общества, всех людей в стране". * * * На сегодняшний день не существует официального "реестра" результатов административной реформы и официальных оценок их реальности, значительности и полезности. Можно лишь констатировать с определенной долей обоснованности, что на данном этапе административной реформы проводятся масштабные мероприятия по пересмотру функций органов исполнительной власти, совершенствованию порядка их реализации и построению новой системы и структуры исполнительной власти, создаются необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления и местного самоуправления <*>. -------------------------------<*> См.: Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 19 и след. Проведен анализ функций федеральных органов исполнительной власти, сформулированы предложения и принимаются решения по упразднению избыточных и дублирующих функций и нормативному закреплению необходимых функций. Ликвидационные программы избыточных функций на 2005 2007 гг. предусматривают: упразднение функций; сокращение масштабов их исполнения; передачу функций участникам рынка, саморегулируемым организациям, на минимально необходимый уровень власти, на аутсорсинг; придание функциям процессуального характера. Сформулирована новая система и структура федеральных органов исполнительной власти, адекватная новым функциям исполнительной власти в государстве. Федеральная структура исполнительной власти состоит из органов разной специализации с организационным обособлением правоустанавливающих, правоприменительных (контрольно-надзорных) функций и функций оказания государственных услуг и управления государственным имуществом. Основная цель новой функциональной специализации исключить коллизии между функциями выработки политики, реализации политики и контролем политики в государстве. Приняты типовой регламент федерального органа исполнительной власти и регламенты исполняемых функций (административные регламенты). Порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти определен Регламентом Правительства РФ и Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, упомянутыми выше. Ведутся пилотные проекты по созданию реестров и стандартов государственных услуг. Нормативные требования к государственным услугам, виды государственных услуг, содержание стандартов качества, порядок выплаты гражданам и организациям компенсации в случае оказания государственных услуг ненадлежащего качества, принципы финансирования будут закреплены в федеральном законе о стандартах качества государственных услуг, а стандарты качества конкретных услуг будут утверждаться актами Правительства РФ. Подготовлены нормативные акты, призванные обеспечить доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: проекты Федеральных законов "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", "О служебной тайне", "Об обращениях граждан" и др. Создаются открытые и доступные информационные ресурсы органов исполнительной власти, обеспечивается их постоянный мониторинг на предмет полноты и транспарентности по методике, утвержденной Правительством РФ. Как видно, стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть вопросов административной реформы, касающихся в основном реорганизации федеральных органов исполнительной власти. Мероприятия по ее продолжению носят инерционный характер и направлены преимущественно на то, чтобы завершить формирование федеральных органов исполнительной власти в их новой типологии <*>. -------------------------------<*> См.: Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 25. По ряду приоритетных направлений административной реформы работы только начинаются, либо еще не начаты, либо приостановлены. Прежде всего, это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях. В частности, не разработаны и не реализованы механизмы контроля и надзора, противодействия коррупции, взаимодействия между государством и структурами гражданского общества, досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц. Отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Только начинается реформа государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, системы закупок для государственных и муниципальных нужд. Реформа в основном затрагивает федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне административная реформа реализуется пока лишь в немногих экспериментах. Новые механизмы функционирования и взаимодействия не могут быть созданы в рамках сложившихся моделей деятельности органов исполнительной власти. Для их создания требуется комплексный проектный подход, который предполагается реализовать в рамках Концепции административной реформы в 2006 2008 годах. Концепция исходит из того, что проблемы, которые предстоит решить на новом этапе административной реформы, существенно отличаются по своему характеру от проблем предшествующих этапов. В отличие от первых этапов реформы, когда все решения принимались на уровне Президента РФ и Правительства РФ, предстоящий этап требует огромного количества согласованных решений на всех уровнях власти и предполагает вовлечение в нее очень широкого круга федеральных и региональных государственных служащих. Медленные темпы проведения административной реформы во многом обесценивают результаты уже проведенных изменений. Это не только увеличивает число сомневающихся в успехе реформы, но и в целом затрудняет ее продвижение. Сегодня административная реформа ассоциируется лишь со структурными реорганизациями, что не главное. Задача реформы оптимизировать управленческие процессы, формы и методы работы государственных структур, сократить административные барьеры. В настоящее время все яснее ощущается недостаточная координация с другими реформами федеральной государственной службы, социальной, и это несмотря на создание в 2003 г. Комиссии при Президенте РФ по совершенствованию государственного управления, объединившей в себе комиссии по другим реформам, за исключением Правительственной комиссии по административной реформе. От последовательности и результативности проведения административной реформы во многом зависит и достижимость целей иных реформ. В связи с этим представляется неудачным обособление реформы государственной службы ключевого звена в системе государственного управления и даже принятие специальной программы по этому вопросу. Есть прямая зависимость между эффективностью работы конкретного чиновника и оптимизацией обеспечиваемых им функций ведомства. Именно государственные служащие во многом и определяют ход реформы. Продолжается совершенствование федеративных отношений, которое в настоящее время заключается в уточнении полномочий органов публичной власти, что не может не быть связанным с уточнением функций органов исполнительной власти. Изначальное отсутствие координации указанных мероприятий привело к тому, что решения о передаче полномочий с одного уровня власти на другой через некоторое время подлежат ревизии <*>. -------------------------------<*> Так, многие полномочия федеральных органов государственной власти, которые с 01.01.2005 Президент РФ по решению Государственного совета предложил передать органам государственной власти субъектов РФ, были переданы от органов государственной власти субъектов РФ на федеральный уровень Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ. Процесс реформирования, осуществляемый в рамках административной реформы, влечет соответствующие изменения и для территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. В этой связи все более актуальным становится вопрос о взаимодействии субъектов РФ с федеральными органами. Система территориальных структур федеральных органов исполнительной власти должна стабильно и эффективно обеспечивать реализацию властных полномочий, отнесенных как к исключительному ведению Российской Федерации, так и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Реформирование системы исполнительной власти призвано усовершенствовать и крайне сложные в организационном плане взаимоотношения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Очевидно, что это вопрос двух реформ. Вполне объяснимой в этой связи является и постановка вопроса о переносе реформы местного самоуправления <*>. Практика показывает, что одновременное проведение кардинальных преобразований в различных сферах без их увязки друг с другом не позволяет достичь желаемого результата в намеченные сроки. -------------------------------<*> 21.09.2005 Государственной Думой принят в первом чтении законопроект о продлении переходного периода действия Закона об общих принципах организации местного самоуправления до 01.01.2009. На повестку дня все острее встает необходимость проведения социальной реформы, что особо подчеркнуто Президентом РФ. Сегодня экономическое развитие создает условия для более эффективного осуществления полномочий Правительства РФ в социальной сфере, определяющей качество жизни людей и социальное самочувствие общества. Особое внимание Правительства РФ должно быть обращено на реализацию приоритетных национальных проектов в сфере здравоохранения, образования, жилищных отношений. Будут уточняться и соответствующие полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ, усиливающие функцию обеспечения социального развития общества. В этой связи весьма прогнозируем возврат государства в сферы, от вмешательства в которые пришлось отказаться, в том числе и в рамках административной реформы (это весьма заметно на примере жилищной политики). Управленческий аспект в деятельности исполнительной власти обусловливает необходимость контроля исполнения управленческих решений, поэтому возможна актуализация и контрольной функции, особенно там, где предполагается большое расходование бюджетных средств, или в стратегических направлениях деятельности государства, и соответствующее этому изменение структуры органов исполнительной власти. Стратегические задачи требуют внимания и к организационной стороне механизма их выполнения. Предполагается составление подробных тактических планов реализации национальных проектов <*>, что определяет необходимость их координации и контроля. -------------------------------<*> Один из таких планов (в сфере образования) уже рассматривался на заседании Правительства РФ 22.09.2005. Безусловно, обозначенный курс внутренней политики государства "инвестиции в человека" не может обойтись без нормотворчества. Но более злободневным в этой сфере становится правоприменение. Если человек как смысл всех реформ будет рассматриваться лишь в документах, а в действительности месяцами ждать решения своего вопроса, вряд ли такая реформа может считаться завершенной. Условием успеха реформы становится целенаправленное формирование новых правовых механизмов работы органов исполнительной власти, что возможно лишь в рамках крупных изменений в объеме и методах правового регулирования. Речь идет о комплексных правовых решениях. Поэтому представляется обоснованным общий вывод о необходимости принятия государственной программы развития законодательства в соответствии с основными направлениями социальноэкономического развития страны <*>. ------------------------------- |