|
быть законы и другие нормативные правовые акты, решения вышестоящих органов управления, внутренние административные распорядительные документы. Если в процессе проверки, например, было выявлено, что методы организации работы объекта неадекватны установленным нормам и правилам, то это является достаточным доказательством для вывода о неэффективной работе данного объекта и, соответственно, неэффективном использовании им государственных средств. В этом случае проверяющие могут завершить проверку или же продолжить ее, для того чтобы получить дополнительные доказательства неэффективного использования государственных средств объектом проверки на основе анализа результатов его деятельности. При проведении проверки необходимо также определить, имеются ли в проверяемой организации системы контроля, обеспечивающие в должной мере достижение запланированных результатов. Понятие «контроль» истолковывается в широком смысле и включает все элементы управления, которые требуются для достижения запланированных результатов. Проверяющие должны изучить и проанализировать основные составляющие существующей системы контроля, оценить эффективность ее структуры и результативность работы. Как правило, следует тщательно изучать и проверять только те элементы системы контроля, в которых может существовать высокая степень риска. Кроме того, при проверке необходимо учитывать влияние того или иного элемента системы контроля на достижение запланированных результатов. Если будет установлено, что система контроля функционирует достаточно эффективно, то это дает основание полагать, что конечные результаты, достигнутые в проверяемой сфере или работе объекта проверки, будут вполне удовлетворительными. Б) анализ результатов работы объектов. Основное внимание при проведении проверки следует уделять результатам работы объекта, В 125 |
26 данные о работе других организаций в государственном или частном секторе, которые осуществляют подобную деятельность или выполняют аналогичные виды работ; общепринятые нормы, которыми руководствуются в практической деятельности; статистические материалы; критерии, использовавшиеся в ходе подобных предыдущих проверок. Во всех указанных случаях проверяющие должны выбирать такие критерии, которые соответствуют целям проверки и дают возможность достаточно точно оценить эффективность деятельности проверяемого объекта. (Примеры выбора критериев оценки эффективности при проведении аудита эффективности приведены в приложении 8). Руководитель проверки должен при подготовке проекта программы проверки обсудить и согласовать с руководством проверяемых министерств, ведомств или организаций критерии, которые будут применяться для оценки эффективности ее деятельности в ходе проверки. В случае если руководство проверяемой организации имеет возражения в отношении выбранных критериев, руководитель проверки обязан получить их в письменном виде и доложить об этом аудитору Счетной палаты, ответственному за проведение данной проверки. Любые разногласия по выбранным критериям следует по возможности разрешить на стадии подготовки программы проверки, иначе проверяемая организация может не согласиться с результатами проверки. А это создаст для группы проверяющих лишь ненужные трудности и потребует от них серьезных дополнительных аргументов для обоснования своей правоты при формулировании выводов и рекомендаций по результатам проверки. Если аудитор Счетной палаты принимает решение об использовании выбранных группой проверяющих критериев в ходе проверки, несмотря на возражения руководства проверяемой организации, и включает их в программу проверки, то в отчете по ее результатам обязательно дается обоснование данного решения. При этом надо проявлять осторожность и исходить из того, что ни в коем случае нельзя осуществлять проверку на основе критериев, применение которых вызывает сомнения и может привести к необъективным или вводящим в заблуждение результатам аудита эффективности. В ходе проверки может быть получена дополнительная информация, указывающая на то, что применение некоторых критериев не позволяет дать оценку эффективности или их использование необязательно для достижения целей проверки. В этом случае руководитель проверки может принять решение об исключении данных критериев из перечня, применяемого для оценки эффективности использования государственных средств в проверяемой сфере или организации, согласовав его с аудитором Счетной палаты, ответственным за проведение данной проверки. При этом в отчете по результатам проверки обязательно должно быть указано на это исключение с пояснением причин данного решения. 4.3.4. Выбор методов проведения проверки При подготовке программы проверки группа проверяющих должна выбрать и кратко описать методы ее проведения, в соответствии с которыми будет осуществляться сбор фактических данных и доказательств. В процессе проверки могут применяться следующие методы: а) анализ методов организации работы проверяемых объектов; б) анализ результатов работы проверяемых объектов; в) анализ конкретных ситуаций; г) анализ имеющихся данных; д) обследование. А). Анализ методов организации работы проверяемых объектов является, как правило, исходным пунктом проведения аудита эффективности. Его суть заключается в том, что проверяющие анализируют системы управления, планирования, мониторинга и контроля, существующие в проверяемой сфере или действующие в рамках объектов проверки. Этот метод включает проверку документации, например бюджетов (смет доходов и расходов), финансовых отчетов, текущих и (или) перспективных планов, руководств по реализации программ и отдельных планов, интервью с руководителями и специалистами проверяемого объекта и т.д. Методы организации работы объекта подвергаются проверке в соответствии с установленными критериями, источниками которых могут быть законы и другие нормативные правовые акты, решения вышестоящих органов управления, внутренние административные распорядительные документы. Если в процессе проверки, например, было выявлено, что методы организации работы объекта неадекватны установленным нормам и правилам, то это является достаточным доказательством для вывода о неэффективной работе данного объекта и, соответственно, неэффективном использовании им государственных средств. В этом случае проверяющие могут завершить проверку или же продолжить ее, для того чтобы получить дополнительные доказательства неэффективного использования государственных средств объектом проверки на основе анализа результатов его деятельности. При проведении проверки необходимо также определить, имеются ли в проверяемой организации системы контроля, обеспечивающие в должной мере достижение запланированных результатов. Понятие «контроль» истолковывается в широком смысле и включает все элементы управления, которые требуются для достижения запланированных результатов. Проверяющие должны изучить и проанализировать основные составляющие существующей системы контроля, оценить эффективность ее структуры и результативность работы. Как правило, следует тщательно изучать и проверять только те элементы системы контроля, в которых может существовать высокая степень риска. Кроме того, при проверке необходимо учитывать влияние того или иного элемента системы контроля на достижение запланированных результатов. 27 Если будет установлено, что система контроля функционирует достаточно эффективно, то это дает основание полагать, что конечные результаты, достигнутые в проверяемой сфере или работе объекта проверки, будут вполне удовлетворительными. Б). Анализ результатов работы объектов. Основное внимание при проведении проверки следует уделять результатам работы объекта, независимо от того, является ли ее предметом программа, направление деятельности, система или инструменты контроля. При проверке любого отдельного компонента программы, проверяющие должны иметь четкое представление о том, как этот компонент связан с запланированными результатами в рамках данной программы. В процессе проверки может проводиться сравнительная оценка достигнутых и предыдущих результатов, а также фактических и запланированных результатов. Причем, на начальном этапе проверки изучаются итоги и результаты работы, а не применявшиеся для их достижения методы или процессы. Такой подход целесообразен, если имеются соответствующие критерии для качественной и количественной оценки полученных результатов и определения объема использованных при этом государственных средств. Если проверяющие установят, что результаты оказались удовлетворительные, то это означает минимальный риск наличия серьезных недостатков в проверяемой сфере или деятельности объекта проверки. В этом случае можно ограничиться определением возможных резервов для получения более высоких результатов и формулированием соответствующих рекомендаций по повышению эффективности использования государственных средств. Если достигнутые результаты деятельности объекта проверки являются неудовлетворительными, то есть, установлено, что они значительно ниже запланированных или не соответствуют применяемым критериям, проверка должна быть продолжена в той мере, в какой это необходимо для выявления конкретных причин, которые привели к неудовлетворительным результатам. В). Анализ конкретных ситуаций. Это общий подход, который используется при аудите эффективности. Данный метод отличается от метода анализа результатов работы объектов тем, что в процессе проверки основной акцент делается на конкретных ситуациях, которые всесторонне и детально анализируются как в целом, так и по их отдельным аспектам. Однако при этом возникает проблема выбора конкретных ситуаций для анализа с точки зрения возможности и обоснованности их обобщения, то есть использования результатов проверки конкретных ситуаций для выводов и заключений в отношении всей проверяемой сферы или деятельности объекта проверки. Поэтому выбор конкретных ситуаций должен осуществляться с учетом степени их влияния на результаты проверяемой сферы или деятельности объекта проверки и определяться целями и вопросами проверки. В некоторых случаях, если в результате проверки какой либо конкретной ситуации выявлены серьезные недостатки и проблемы, этого может быть вполне достаточно для аргументированного вывода о неэффективном использовании государственных средств в проверяемой сфере в целом. В других случаях, когда проверки нескольких конкретных ситуаций дают противоречивые результаты, которые не позволяют сделать однозначные выводы в отношении всей проверяемой сферы, требуется осуществить их дополнительную выборку для проверки. Г). Анализ имеющихся данных. В процессе проведения проверки необходимо использовать и анализировать данные, имеющиеся у администрации проверяемого объекта и в других источниках. Эти источники могут включать информационные системы управления, которые используются на проверяемом объекте для реализации программ, а также другие материалы и данные, имеющие отношение к предмету проверки. Использование существующих данных иногда называют «вторичным анализом данных», поскольку это предполагает применение данных, собранных для каких-либо других целей. Поэтому следует проявлять осторожность при их использовании в целях проверки, обязательно оценивая, насколько эти данные являются надежными, достоверными и подходящими для изучения проверяемой проблемы и формулирования на их основе соответствующих выводов. Д). Одним из важных инструментов, используемых для сбора фактических данных и доказательств в процессе проведения проверки, является обследование, которое проводится в сочетании с вышеизложенными методами проведения проверки. Обследование применяется, например, для получения информации от специалистов различных министерств и ведомств, участвующих в реализации проверяемой программы, выяснения мнения выгодополучателей этой программы (то есть тех, в чьих интересах она осуществляется) о результатах ее выполнения и т.п. При проведении обследования должны применяться научно обоснованные методы, поскольку от качества механизма сбора данных и их обобщения зависит достоверность и ценность полученных результатов, используемых в качестве доказательств при подготовке заключений и выводов проверки. При решении вопроса о проведении обследования следует учитывать следующее: насколько данные, полученные в результате обследования, могут быть использованы для соответствующих выводов по рассматриваемой проблеме; наличие уже существующей информации по данной проблеме в других организациях, занимающихся сбором соответствующих данных и имеющих результаты проведенных обследований в проверяемой сфере; возможность осуществления такой выборки респондентов, обследование которой позволит сделать обобщенные выводы относительно всей изучаемой проблемы; наличие ресурсов, необходимых для проведения обследования. проведение обследования требует хорошей организации, значительных затрат времени и соответствующего опыта по сбору и анализу полученных данных. |