|
сектора. Первым шагом в этом направлении можно считать анализ целесообразности функций органов государственного управления, проводившийся правительством в 2003 г. К началу 2004 г. в результате анализа 4 тыс. функций из 5 тыс. выявленных было установлено, что более 800 (или 20%) являются избыточными, 350 (около 9%) дублирующими, более 500 (12,5%) требуют сокращения масштабов исполнения [88]. По оценкам представителей Минимущества России, около 4 тыс. федеральных государственных предприятий занимаются хозяйственной деятельностью и не нужны государству для решения публичных задач [66]. Несоответствие количества федеральных государственных унитарных предприятий целям государства и его управленческим возможностям один из самых серьезных недостатков действующей системы управления федеральными государственными унитарными предприятиями. 3. Ориентация ФАУФИ на максимально возможное сокращение числа унитарных предприятий всех уровней с перспективой их преобразования в открытые акционерные общества (ОАО) будет иметь своим следствием увеличение нагрузки на органы государственного управления, которым придется действовать уже в рамках норм корпоративного права. В связи с этим возникнет необходимость количественного увеличения представителей государства в органах управления АО при желательности параллельного обеспечения уровня их квалификации и материального стимулирования деятельности. На региональном уровне также базовым вариантом преобразований ГУП является их акционирование либо с закреплением 100% акций в собственности города, либо с их продажей на инвестиционных условиях. Однако Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга предлагает передавать остающимся унитарным предприятиям имущество не в хозяйственное ведение, а на основании договоров аренды, что может принести бюджету города не менее 7 млрд руб. [71]. 40 |
125 числа ФГУП, все они должны стать казенными предприятиями или через корпоратизацию акционерными обществами с последующей приватизацией. Процессы реорганизации (присоединение, ликвидация, акционирование, частичная продажа) должны коснуться и дочерних предприятий ГУП. Мощным стимулом для отказа от этой организационно-правовой формы должны стать положения закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г. (№ 161-ФЗ). Ранее Минимушество РФ уже несколько раз прогнозировало масштабное сокращение количества ГУП. С одной стороны, хорошо известно сопротивление отраслевых министерств.1 Здесь имеют место проблемы, как текущего финансового характера, так и более фундаментальные, связанные с административной реформой. Так, по мнению одного из чиновников Минимущества РФ, все «прекрасно понимают, что большинство министерств существуют только благодаря своим ФГУПам у одного только Минтруда, например, их полторы тысячи. Если их убрать (а ведь они представляют собой финансовые пирамиды, с трудом поддающиеся контролю, но «питающие» министерства), то Минтруда из министерства превратится просто в научно-исследовательский институт по разработке кодексов. Ему, как и многим другим, просто некем и нечем будет управлять».2 С другой стороны, совершенно очевидно, что государство с большим опозданием принялось за определение того, какие именно публичные функции должны осуществляться при помощи госсектора. Первым шагом в этом направлении можно считать анализ целесообразности тех или иных функций органов государственного управления, как таковых, проводившийся в 2003 г. К началу 2004 г. в результате анализа 4 тыс. функций из 5 тыс. выявленных было 1 Подробно см., например: Радыгин А.. Симачев Ю., Мальгинов Г. и др. Повышение эффективности бюджетного финансирования государственных учреждений и управления государственными унитарными предприятиями. Том 1L Проблемы управления и задачи регулирования в секторе государственных унитарных предприятий. М., H3fin.CEPRA, 2003. 2 Корнышсва А. Минимушество дрессирует унитарные предприятия //Коммерсантъ.-2003. 5 августа. 126 установлено, что более 800 (или 20%) являются избыточными, 350 (около 9%) дублирующими, более 500 (12,5%) требуют сокращения масштабов исполнения1 . После реорганизации российского правительства весной 2004 г. информации о продолжении этой работы не поступало. Все это имеет прямое отношение к госсектору экономики, составной частью которого являются унитарные предприятия. По оценкам представителей Минимущества России, порядка 4 тыс. федеральных государственных предприятий занимаются хозяйственной деятельностью и не нужны государству для решения публичных задач2 . Сопоставление указанной величины с численностью ФГУП на начало 2003 г. (9846 ед.) позволяет предположить, что от 5 до 6 тыс. предприятий, тем или иным образом, все-таки, участвуют в решении специфических задач, возложенных на государственный сектор экономики. А это в 2-3 раза превышает масштаб госсектора, на который традиционно были ориентированы органы но управлению имуществом еще с середины 90-х гг. и который зафиксирован в Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу 2000 г. (1,5-2,5 тыс. предприятий, как предел рационального сокращения к 2004 г.). В то же самое время целесообразность сохранения организационно-правовой формы унитарного предприятия для значительной части из этих 5-6 тыс. ФГУП, безусловно, станет предметом детального рассмотрения и обсуждения. 2. Ориентация Минимущества на максимально возможное сокращение числа унитарных предприятий всех уровней с перспективой их преобразования в открытые акционерные общества (ОАО) будет иметь своим последствием увеличение нагрузки на органы государственного управления, которым придется действовать уже в рамках норм корпоративного права. В связи с этим 1 Тихомиров Ю. А. Модернизация государства условие экономического роста. М., ГУ-ВШЭ при поддержке Всемирного банка и Международного валютного фонда. К 5-ой Международной научной конференции «Конкурентоспособность и модернизация экономики» 6-8 апреля 2004 г„ 2004, с. 8. 1 Половина ФГУП сегодня абсолютно не нужны государству. Интервью Ю. M. Медведева // Нефть н капитал, март 2003 г. 127 возникнет необходимость количественного увеличения представителей государства в органах управления АО при желательности параллельного обеспечения уровня их квалификации и материального стимулирования деятельности. Пока не слишком оправдывают себя новые методы приватизации, появившиеся после принятая соответствующего закона 2001 г. Путем публичного предложения в 2003 г. приватизировано всего 4 имущественного комплекса унитарных предприятий (менее 1% всех приватизированных предприятий, все эти предприятия муниципальные) и 268 объектов иного имущества (9,2%, все эти объекты — муниципальной собственности и собственности субъектов РФ). Без объявления цены приватизировано 69 объектов муниципальной собственности и собственности субъектов РФ (2,4% от всех) и ни одного имущественного комплекса унитарных предприятий1 . 3. Противоположным направлением преобразования унитарных предприятий является создание на базе их имущества казенных предприятий, действующих на праве оперативного управления. Однако обязанность государство нести субсидиарную ответственность по обязательствам этих предприятий, создает потенциальную возможность увеличения расходов государства и нагрузки на бюджетную систему. По всей вероятности, именно по этой причине казенные предприятия не получили широкого распространения в госсекторе российской экономике. Аналогичные проблемы в последнее время вышли на поверхность в связи с предполагаемой реорганизацией учреждений социальной сферы. Бели определяющей при дальнейшем преобразовании госсектора станет установка, что главное — не нагружать бюджет незапланированными обязательствами предприятий и учреждений, то неизбежно встает вопрос о целесообразности ликвидации организационно-правовой формы унитарного 1 Сведения о ходе приватизации государственного и муниципального имущества в Российском Федерации за январь-декабрь 2003 (с. 19S-203). М., Госкомстат России, 2004, расчеты автора. |