|
видов деятельности либо при получении предприятиями бюджетных средств. Кроме того, особенности контроля над деятельностью ГУП характеризуются наличием форм отчетности руководителя унитарного предприятия. Однако учитывая отраслевую специфику ГУП, выявление содержательных аспектов выполнения уставных целей и задач унитарного предприятия возможно только при наличии специфических отраслевых показателей. Эти показатели должны характеризовать как в стоимостной, так и в натуральной оценке объем выполняемых работ, уровень материалоемкости, энергоемкости производства и иные показатели эффективности работы ГУП. В России органом государственного финансового и имущественного контроля, имеющем законодательно установленное право проведения проверки эффективности расходовании бюджетных средств и использования федеральной собственности, имеет Счетная палата РФ (ст. 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»). Однако в законе нет норм прямого действия по проведению аудита эффективности, управления, государственной собственностью. Характерно, что хотя в нем неоднократно говорится о контроле эффективности, словосочетание «проверка эффективности» в тексте закона вообще отсутствует. Так, в статье 15 «Ревизии и проверки» записано, что в ходе проведения ревизий и проверок определяется лишь «своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета», что, по существу, является элементами содержания финансового аудита, а не аудита эффективности. Для того чтобы Счетная палата могла реализовать задачу определения эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности в полной мере, необходимо решить следующие основные проблемы: законодательно определить аудит эффективности управления 71 |
13 Счетная палата Российской Федерации Принята решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 23 апреля 2004 года, протокол № 13 (383) Москва – 2004 год В настоящее время аудит эффективности является одним из основных видов контроля исполнения государственного бюджета, осуществляемого высшими органами финансового контроля зарубежных стран. Как подчеркивается в статье 4 «Лимской декларации руководящих принципов контроля», принятой 1Х Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 году, он «направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе, организационную и административную системы». В соответствии со стандартами ИНТОСАИ (42 и 43) орган государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективном расходовании бюджетных средств при наличии законодательно установленного права на данный вид проверок в отношении всех областей деятельности государства, связанных с расходованием бюджетных средств. Такое право Счетной палаты на осуществление данного вида бюджетного контроля, с одной стороны, установлено в перечне задач, сформулированных в статье 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», – это определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности. Но, с другой стороны, в законе нет норм прямого действия по проведению аудита эффективности. Характерно, что хотя в нем неоднократно говорится о контроле эффективности, словосочетание «проверка эффективности» в тексте закона вообще отсутствует. Так, в статье 15 «Ревизии и проверки» записано, что в ходе проведения ревизий и проверок определяется лишь «своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета», что, по существу, является элементами содержания финансового аудита, а не аудита эффективности. Для того чтобы Счетная палата могла реализовать задачу определения эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности в полной мере, необходимо решить следующие основные проблемы: законодательно определить аудит эффективности как разновидность государственного финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой в виде проверок эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности во всех областях деятельности государства; провести реформирование бюджетного процесса на основе внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. разработать в Счетной палате методологическую базу для проведения аудита эффективности в соответствии с общепринятыми в развитых зарубежных странах принципами и методами. Как известно, Бюджетный кодекс Российской Федерации, определяя эффективность и экономность использования бюджетных средств одним из принципов бюджетной системы, устанавливает обязанность получателей бюджетных средств эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением. Однако существующая организация бюджетного процесса фактически не имеет механизмов реализации ни данного принципа, ни указанной обязанности. Причина заключается в том, что действующая система формирования и исполнения федерального бюджета, учета и отчетности не ориентирована на повышение эффективности государственных расходов. Она носит затратный характер и не имеет количественно измеримых, социально значимых заданных результатов расходования государственных средств, на достижение которых должна быть направлена деятельность их получателей. Такая организация бюджетного процесса существенно ограничивает возможности повышения эффективности государственных расходов и использования соответствующей системы ее измерения и оценок. Отсюда органы исполнительной власти не имеют достаточных стимулов и заинтересованности в эффективном использовании бюджетных средств, а Счетная палата – возможности должным образом осуществлять проверки эффективности их использования. Для решения данной проблемы и создания необходимых условий для осуществления аудита эффективности должна быть иная организация бюджетного процесса – на основе бюджетирования, ориентированного на результат. Это метод формирования и исполМЕТОДИКА ПРОВЕДЕНИЯ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВ Введение 14 нения бюджета, при котором планирование, выделение и расходование бюджетных средств осуществляются в соответствии с целями и задачами государственной политики и должны обеспечивать достижение получателями бюджетных средств установленных конечных социально-экономических результатов, а также выполнение возложенных на них задач и функций. В 2003 году Правительством Российской Федерации начата работа по подготовке концепции перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, которая проводится в соответствии с Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 – 2004 годы), утвержденной Правительством Российской Федерации. Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, и формирование соответствующей законодательной базы планируется осуществить в несколько последовательных этапов в течение ряда лет. Вместе с тем, указанные выше проблемы не являются препятствием для проведения Счетной палатой контрольных мероприятий, направленных на определение эффективности государственных расходов. Не следует ждать, когда в стране наконец-то будут созданы для проведения аудита эффективности соответствующие институциональные и правовые условия, а уже сегодня, в условиях действующего бюджетного законодательства, делать все возможное для постепенного его внедрения в практическую деятельность Счетной палаты по осуществлению государственного финансового контроля. Для этого и предназначена настоящая Методика по проведению аудита эффективности использования государственных средств (далее в тексте – Методика). Она подготовлена на основе изучения и обобщения опыта разработки методологии и практики проведения аудита эффективности высших органов государственного финансового контроля ряда зарубежных стран, в частности: Управления Главного Аудитора Канады («Руководство по проведению аудита эффективности расходования государственных средств»), Главного контрольного управления США («Стандарты аудита государственных организаций»), Национального контрольно-ревизионного управления Великобритании и Счетной палаты Венгрии. При разработке Методики были использованы материалы и документы специальных семинаров и конгрессов, посвященных проблемам аудита эффективности, которые периодически проводятся в рамках международных организаций – VI международного семинара АЗОСАИ (Индонезия, 1997 год), международного семинара ЕВРОСАИ (Венгрия, 2002 год). За более чем тридцатилетний период развития аудита эффективности государственных расходов в зарубежных странах сформировались общепринятые принципы и методика его проведения, хотя вполне очевидно, что в каждой стране имеются свои особенности в формах их реализации, определяемые национальным законодательством, исторической практикой, существующими традициями или обычаями. Настоящая Методика содержит основные правила и процедуры, которые необходимо выполнять в процессе планирования, проведения и оформления результатов аудита эффективности. Они определяют порядок выбора тем и объектов проверок эффективности, их предварительного изучения, подготовки программы проверки, формулирования ее целей и вопросов, а также разработки критериев оценки эффективности; рассматривают методы проведения проверок, подготовку заключений, выводов и рекомендаций по их результатам; излагают требования к структуре и оформлению отчета по итогам проверки. Вместе с тем, как уже было отмечено выше, в условиях существующей организации бюджетного процесса и действующего законодательства применение этих правил в полной мере при проведении конкретных проверок эффективности использования государственных средств может вызывать определенные трудности и проблемы, наталкиваться на некоторые ограничения. Однако представляется, что они вполне преодолимы по мере освоения инспекторами Счетной палаты предлагаемой методики проведения аудита эффективности, накопления соответствующего практического опыта и постепенного создания в стране необходимых институциональных и правовых условий. При одновременном решении указанных проблем аудит эффективности должен стать действенным видом государственного финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой. 1.1. Назначение и сфера применения Методики проведения аудита эффективности использования государственных средств Настоящая Методика подготовлена для реализации задачи Счетной палаты Российской Федерации (далее – Счетной палаты) по определению эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности в соответствии со статьей 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации». Методика разработана с учетом положений Ревизионных стандартов ИНТОСАИ (40-44, 166, 170, 183185, 187, 191) и на основе изучения и обобщения опыта высших органов государственного финансового контроля ряда зарубежных стран по созданию методологии и проведению аудита эффективности. Методика предназначена для использования в Счетной палате при организации и проведении аудита эффективности по всем направлениям деятельности Счетной палаты. Она может быть адаптирована контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации для использования в их деятельности. 1.2. Цель Методики проведения аудита эффективности использования государственных средств Целью Методики является формулирование основных правил и процедур, требований и 1. Общие положен |