|
могла реализовать задачу определения эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности в полной мере, необходимо решить следующие основные проблемы: законодательно определить аудит эффективности управления государственной собственностью как разновидность государственного финансового и имущественного контроля, осуществляемого Счетной палатой в виде проверок эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности во всех областях деятельности государства; разработать методическую базу для проведения аудита эффективности управления государственной собственностью в соответствии с научными принципами и методами его проведения. 5. При осуществлении оценки эффективности управления государственной собственностью наиболее сложным представляется измерение результативности и экономической эффективности государственных расходов, измерение социально-экономических результатов деятельности государственных учреждений. Задачами оценки эффективности управления государственной собственностью в деятельность контрольносчётных органов, по нашему мнению, являются: оценка правильности выбора и точности формулировки целей деятельности организаций и экономности использования всех видов ресурсов; уточнение методов оценки эффективности управления государственной собственностью; определение критериев и показателей оценки эффективности управления государственной собственностью. Мы предлагаем в качестве критериев оценки эффективности управления государственной собственностью выделить результативность и экономичность. 82 |
13 Счетная палата Российской Федерации Принята решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 23 апреля 2004 года, протокол № 13 (383) Москва – 2004 год В настоящее время аудит эффективности является одним из основных видов контроля исполнения государственного бюджета, осуществляемого высшими органами финансового контроля зарубежных стран. Как подчеркивается в статье 4 «Лимской декларации руководящих принципов контроля», принятой 1Х Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 году, он «направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе, организационную и административную системы». В соответствии со стандартами ИНТОСАИ (42 и 43) орган государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективном расходовании бюджетных средств при наличии законодательно установленного права на данный вид проверок в отношении всех областей деятельности государства, связанных с расходованием бюджетных средств. Такое право Счетной палаты на осуществление данного вида бюджетного контроля, с одной стороны, установлено в перечне задач, сформулированных в статье 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», – это определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности. Но, с другой стороны, в законе нет норм прямого действия по проведению аудита эффективности. Характерно, что хотя в нем неоднократно говорится о контроле эффективности, словосочетание «проверка эффективности» в тексте закона вообще отсутствует. Так, в статье 15 «Ревизии и проверки» записано, что в ходе проведения ревизий и проверок определяется лишь «своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета», что, по существу, является элементами содержания финансового аудита, а не аудита эффективности. Для того чтобы Счетная палата могла реализовать задачу определения эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности в полной мере, необходимо решить следующие основные проблемы: законодательно определить аудит эффективности как разновидность государственного финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой в виде проверок эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности во всех областях деятельности государства; провести реформирование бюджетного процесса на основе внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. разработать в Счетной палате методологическую базу для проведения аудита эффективности в соответствии с общепринятыми в развитых зарубежных странах принципами и методами. Как известно, Бюджетный кодекс Российской Федерации, определяя эффективность и экономность использования бюджетных средств одним из принципов бюджетной системы, устанавливает обязанность получателей бюджетных средств эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением. Однако существующая организация бюджетного процесса фактически не имеет механизмов реализации ни данного принципа, ни указанной обязанности. Причина заключается в том, что действующая система формирования и исполнения федерального бюджета, учета и отчетности не ориентирована на повышение эффективности государственных расходов. Она носит затратный характер и не имеет количественно измеримых, социально значимых заданных результатов расходования государственных средств, на достижение которых должна быть направлена деятельность их получателей. Такая организация бюджетного процесса существенно ограничивает возможности повышения эффективности государственных расходов и использования соответствующей системы ее измерения и оценок. Отсюда органы исполнительной власти не имеют достаточных стимулов и заинтересованности в эффективном использовании бюджетных средств, а Счетная палата – возможности должным образом осуществлять проверки эффективности их использования. Для решения данной проблемы и создания необходимых условий для осуществления аудита эффективности должна быть иная организация бюджетного процесса – на основе бюджетирования, ориентированного на результат. Это метод формирования и исполМЕТОДИКА ПРОВЕДЕНИЯ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВ Введение 14 нения бюджета, при котором планирование, выделение и расходование бюджетных средств осуществляются в соответствии с целями и задачами государственной политики и должны обеспечивать достижение получателями бюджетных средств установленных конечных социально-экономических результатов, а также выполнение возложенных на них задач и функций. В 2003 году Правительством Российской Федерации начата работа по подготовке концепции перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, которая проводится в соответствии с Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 – 2004 годы), утвержденной Правительством Российской Федерации. Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, и формирование соответствующей законодательной базы планируется осуществить в несколько последовательных этапов в течение ряда лет. Вместе с тем, указанные выше проблемы не являются препятствием для проведения Счетной палатой контрольных мероприятий, направленных на определение эффективности государственных расходов. Не следует ждать, когда в стране наконец-то будут созданы для проведения аудита эффективности соответствующие институциональные и правовые условия, а уже сегодня, в условиях действующего бюджетного законодательства, делать все возможное для постепенного его внедрения в практическую деятельность Счетной палаты по осуществлению государственного финансового контроля. Для этого и предназначена настоящая Методика по проведению аудита эффективности использования государственных средств (далее в тексте – Методика). Она подготовлена на основе изучения и обобщения опыта разработки методологии и практики проведения аудита эффективности высших органов государственного финансового контроля ряда зарубежных стран, в частности: Управления Главного Аудитора Канады («Руководство по проведению аудита эффективности расходования государственных средств»), Главного контрольного управления США («Стандарты аудита государственных организаций»), Национального контрольно-ревизионного управления Великобритании и Счетной палаты Венгрии. При разработке Методики были использованы материалы и документы специальных семинаров и конгрессов, посвященных проблемам аудита эффективности, которые периодически проводятся в рамках международных организаций – VI международного семинара АЗОСАИ (Индонезия, 1997 год), международного семинара ЕВРОСАИ (Венгрия, 2002 год). За более чем тридцатилетний период развития аудита эффективности государственных расходов в зарубежных странах сформировались общепринятые принципы и методика его проведения, хотя вполне очевидно, что в каждой стране имеются свои особенности в формах их реализации, определяемые национальным законодательством, исторической практикой, существующими традициями или обычаями. Настоящая Методика содержит основные правила и процедуры, которые необходимо выполнять в процессе планирования, проведения и оформления результатов аудита эффективности. Они определяют порядок выбора тем и объектов проверок эффективности, их предварительного изучения, подготовки программы проверки, формулирования ее целей и вопросов, а также разработки критериев оценки эффективности; рассматривают методы проведения проверок, подготовку заключений, выводов и рекомендаций по их результатам; излагают требования к структуре и оформлению отчета по итогам проверки. Вместе с тем, как уже было отмечено выше, в условиях существующей организации бюджетного процесса и действующего законодательства применение этих правил в полной мере при проведении конкретных проверок эффективности использования государственных средств может вызывать определенные трудности и проблемы, наталкиваться на некоторые ограничения. Однако представляется, что они вполне преодолимы по мере освоения инспекторами Счетной палаты предлагаемой методики проведения аудита эффективности, накопления соответствующего практического опыта и постепенного создания в стране необходимых институциональных и правовых условий. При одновременном решении указанных проблем аудит эффективности должен стать действенным видом государственного финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой. 1.1. Назначение и сфера применения Методики проведения аудита эффективности использования государственных средств Настоящая Методика подготовлена для реализации задачи Счетной палаты Российской Федерации (далее – Счетной палаты) по определению эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности в соответствии со статьей 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации». Методика разработана с учетом положений Ревизионных стандартов ИНТОСАИ (40-44, 166, 170, 183185, 187, 191) и на основе изучения и обобщения опыта высших органов государственного финансового контроля ряда зарубежных стран по созданию методологии и проведению аудита эффективности. Методика предназначена для использования в Счетной палате при организации и проведении аудита эффективности по всем направлениям деятельности Счетной палаты. Она может быть адаптирована контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации для использования в их деятельности. 1.2. Цель Методики проведения аудита эффективности использования государственных средств Целью Методики является формулирование основных правил и процедур, требований и 1. Общие положен |