|
Полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации по подготовке и принятию нормативных правовых актов Понятие полномочий органа государственного управления в юридической литературе разработано весьма фундаментально. Под полномочиями понимаются разновидности содержательной деятельности министерства по достижению соответствующей цели. Компетенцию исполнительной власти образует совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия по нормативно правовому (подзаконному) регулированию, полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия (в порядке делегированного или чрезвычайного законодательствования). Полномочия исполнительной власти тесно связаны с общественными функциями государства ий отражают способы их осуществления. На разных этапах развития государства меняются подходы к роли и функциям государства, к реализующим эти функции системам государственного управления. Это объясняется несколькими факторами: изменением условий функционирования государства и требований к нему со стороны общества с переходом к новой фазе его жизненного цикла; переменами в экономическом и социально политическом строе; кризисными периодами, требующими усиления правительственной регламентации. Один из существенных признаков исполнительной власти — двойственное положение органов исполнительной власти. С одной стороны, они как представители высшей исполнительной власти находятся в постоянной связи с политическими интересами государства. Через них верховная власть дает направление всего механизма |
Исполнительная власть имеет публичн\тю природу и публичные свойства. Она объективно должна исходить из потребностей, интересов и целей жизнедеятельности общества и государства, т.е. всех личностей и граждан, их составляющих. Соответственно, и реализовываться тоже должна так, чтобы общество и государство (как его форма) рационально и эффективно развивались. Понятие исполнительной власти в своём прямом смысле используется лишь в правовой науке. Конечно, этот термин часто используется и в других науках, например, в политологии или социологии, теории управления, но там строгость смысла этой категории нарушается и используется чрезмерно расширительно, в смысле любого директивного ’ См.: Блунчли И.К. Общее государственное право. Т.1. М., 1865. С. 387-388. ‘ Тихомиров Ю.А. Исполнительная власть; ее сила и слабость // Формирование политической системы России 1996. С. 85 решения органа государственной власти. Очевидно, что особое место в осмыслении исполнительной власти принадлежит административному праву, призванному интерпретировать и раскрыть природу и множество проявлений этой власти. Однако именно теория государства и права призвана описать исполнительную власть в виде системы. Принятые или вновь сформулированные понятия, их взаимосвязи, созданные на их основе правовые нормы, призваны дать общую характеристику исполнительной власти и выявить ее соответствие требованиям государственной и общественной жизни в XXI веке. Исполнительную власть нельзя отождествлять с системой государственного управления (в институциональном плане последняя намного шире). Исполнительная власть ос>тдествляет «государственное управление» преимущественно по отношению к нижестоящим органам: в этом случае административно-правовой подход к исполнительной власти допустим. Однако, учитывая государственно-правовое происхождение данной институции (из теории и практики разделения властей), важным представляется теоретически определить сферы и границы исключительного действия субъектов исполнительной власти, которые впоследствии закрепить в законодательстве. Существуют различные определения исполнительной власти. В.Ф. Хапипов представляет исполнительную власть как «систему органов государственного управления, действующую на основе Конституции и принципов разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. Исполнительная власть ос>тцествляет свои полномочия самостоятельно и не вправе выходить за их пределы»”. И.Д, Коротец понимает исполнительную власть как «один из основных видов государственной власти, обеспечивающих реализацию принятых законодательной властью законов и иных нормативно-правовых актов на всей территории страны. Это не значит, что исполнительная власть носит ’ Политологический словарь // под ред. В.Ф. Халипова. М., Высшая школа. 1995. С. 64. подчиненный законодательной власти характер. Они независимы и в то ? же время взаимосвязаны друг с другом. Специфика положения исполнительной власти и ее органов в государстве таково, что она находится непосредственно в гуще народных интересов, поэтому она обязана широко, подвижно, оперативно реагировать на народные потребности и интересы>И. Однако, приведенные определения нуждаются в с>тцественном уточнении, заключающемся в раскрытии сущности исполнительной власти через понимание ее как «совокупности полномочий по отправлению государственными делами, включал полномочия по нормативно правовому (подзаконному) регулированию (административного нормотворчества), полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия (в порядке делегированного или чрезвычайного законодательствования), а также систему государственных органов, осуществляющих вышеперечисленные полномочия»’. Именно через раскрытие совокупности полномочий дается понятие исполнительной власти в известном Оксфордском словаре права; «Административные полномочия это дискреционные полно.мочия исполнительной природы (т.е. органов исполнительной власти, а также иных правоприменительных органов и учреждений), которые дарованы законом (признак дискреционных полномочий), которые предоставляются законом таким образом, что по ним законодательная власть утрачивает право издавать свои нормативные акты регулирования) министрам правительства, публичным и местным властям и другим учреждениям и должностным лицам в целях обеспечения детальных, конкретных Особого внимания заслуживает структурирование самой исполнительной власти, определение ее собственного предмета. Значительные сложности придется преодолеть при анализе и совершенствовании координационных и субординационных взаимосвязей. Важной проблемой, подлежащей глубокому анализу, является собственная организация исполнительной власти, рационшіьность ее структур, их специализация, координационные и субординационные взаимосвязи между ними. Элементы управления обнаруживаются в деятельности очень многих государственных и общественных органов. В то же время имеется целый ряд подсистем государственных органов, которые заняты исключительно реализацией функций и полномочий исполніггельной власти. t Здесь федеративное устройство в состоявшемся варианте и определенная автономность местного самоуправления создали исключительно запутанную и громоздкзто массу структур, соотносящихся с исполнительной властью. Федеральные органы имеют свои территориальные органы власти, органы субъектов Федерации свою собственную структуру, по этому пути следуют даже органы местного самоуправления. Чем обусловливается и в каких направлениях, сферах, областях деятельности проявляется функциональная общность, то есть в широком смысле единство функциональных целей, задач каждой из трех Вельский К.С. О функциях исполніггельной власти // Государство и право, 1QQ7 КоЯ С 14 ^ разновидностей федеральных органов государственной власти? Прежде чем понять и оценить значение функциональной общности как системообразующего фактора, необходішо проанализировать новый характер современного Российского государства. Ведь государственная власть в целом и ее три составляющие «ветви» не существуют сами по себе, не являются «замкнутыми», изолированными друг от друга феноменами, они теснейшим образом связаны с государством, являются проводниками его целей и задач. Функциональная общность федеральных органов государственной власти и их разновидностей органов законодательной, исполнительной и судебной власти предопределяется тем, что они вместе взятые (и каждая разновидность органов в отдельности) >^аствуют в осуществлении функций Российского государства. Конечно, с >^етом специфики органов законодательной, исполнительной и судебной власти каждый из них ^^ участвует в выполнении указанных функций в определенном объеме и присущих ему формах. В целом же такое участие \тсазанных органов в осуществлении задач и функций государства является системообразующим фактором, соединяющим, сплачивающим в некое единое целое совокупность федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Очевидно, что верно проанализировать вопросы системы и статуса органов исполнительной власти невозможно без определения функций этой властной системы. В государстве и обществе исполнительная власть представляет собой объемное, сложное и массово-действующее организационное, правовое и кадровое образование. Через нее постоянно решают множество вопросов, требующих правоприменения или правоисполнения. Разумеется, что все, связанное с исполнительной властью, должно быть системно организованно и системно действовать, поскольку одновременно, во взаимосвязи поддерживается целостность государства и обеспечиваются, причем реально, на деле, права и свободы человека и пэажданина. Однако, добиться системности исполнительной власти очень сложно в силу сложности ее функций, обеспечивающих организационные стрзпктуры (органы и должностные лица). Следует поддержать концепцию, утверждающую, что функции исполнительной власти тесно связаны с общественными фуНКЦИЯхМИ государства и отражают способы их осуществления. На разных этапах развития государства меняются подходы к роли и функциям государства, к реализующим эти функции системам государственного управления. Это объясняется несколькими факторами: изменением условий ф>тнкционирования государства и требований к нему со стороны общества с переходом к новой фазе его жизненного цикла; переменами в экономическом и социальнополитическом строе; кризисными периодами, требующихми усішения правительственной регламентации; наконец, развитием научного познания закономерностей цикличной динамики государства и права, лучшИхМ пониманием роли и функций этих важнейших общественных институтов. \г Общепринятым стшю понимание функций как ведущих направлений в деятельности органов исполнительной власти, в которых выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти, и с которыми напрямую связан предоставляемый органа^м исполнительной власти объем государственно-властных полномочий. То есть под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед исполнительной властью, и основные направления ее деятельности, и правовые средства (обязанности и полномочия), которые применяются для достижения поставленных целей. Каждая функция как определенный вид деятельности исполнительной власти характеризуется известной самостоятельностью, однородностью и повторяемостью. Каждая функция исполнительной власти имеет свою сферу действия и осуществляется, как правило, Ш 12 ~ соответствующими методами . Ф}лнкции отражают содержание деятельности исполнительной ветви государственной власти и в известной степени характеризуют ее сущность, л Ю.А. Тихомиров, определяя полномочия органов исполнительной власти как меру должного поведения органов, их самостоятельности в выполнении задач и функций, выражение конкретного вида решений и других управленческих действий, предлагает следующую классификацию функций и полномочий органов исполнительной власти: A) руководящие функции полномочия «руководит», «направляет», «решает», «определяет», «утверждает»; B) Б) регулирующие функции полномочия «регулирует», «устанавливает», «обеспечивает»; C) расчетно-аншіитические функции полномочия «изучает», : ^ «разрабатывает», «подготавливает», «рассматривает», «содействует»; D) Г) организационные функции полномочия «организует», «координирует», «согласовывает», «инструктирует», «содействует»; Д) контрольные функции полномочия «проверяет», «заслушивает», «контролирует» Л’ По мнению К.С.Вельского, структ\фная сложность и особенности исполнительной ветви государственной власти таковы, что тщательный ее анализ приводит к выводу о двух уровнях ее функций^^: Первый уровень функций исполнїггельной власти охватывает основные функции исполнительной власти, имеющие глобальное значение для жизни общества. Каждая из этих функций определяется объектом ^^ См.: ЧерноголоБкин Н.В. Теория функций социалистического государства. М., 1970. С. 8-10; Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М. 1978. С. 191. Тихомиров Ю.А. Исполніггельная власть: ее сила и слабость // Формирование полетической системы России. 1996. С. 91. Вельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право, 1997. №3. С. 15. управления и способом воздействия на него органов исполнительной ^ власти. Это: общественный правопорядок и национальная (государственная) безопасность. Этот чрезвычайно важный объект управления, являющийся необходимым условием сохранения гражданского общестаа и функщіонирования |