|
реально добиться того, чтобы органы исполнительной власти были заняты преимущественно реализацией законов. Именно в этом заключается главный смысл их деятельности, выраженный в самом наименовании и предназначении этих органов. Пока же ситуация остается почти такой же, как и в прошлые годы, когда управление развивалось по формуле «усмотрение и целесообразность». Между тем деятельность на основе и во исполнение закона служит не только формальным ориентиром, но и важнейшим фактором оптимизации управленческой деятельности» . Значимой функцией федеральных органов исполнительной власти является участие в законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации и взаимодействие с палатами Федерального Собрания Российской Федерации —Государственной Думой и Советом Федерации. Реализация этой функции включает в себя организацию законопроектной (законоподготовительной) деятельности непосредственно в федеральном органе исполнительной власти, в частности, в федеральном министерстве, и сопровождение О подготовленного законопроекта и сопутствующих материалов при рассмотрении их в Правительстве Российской Федерации и в палатах Федерального Собрания Российской Федерации. По мнению К.С. Вельского, структурная сложность и особенности9 исполнительной ветви государственной власти таковы, что тщательный ее анализ приводит к выводу о двух уровнях ее функций . Первый уровень функций исполнительной власти охватывает основные функции исполнительной власти, имеющие глобальное значение для жизни общества. Каждая из этих функций определяется 23 Тихомиров Ю.Л. Исполнительная власть: ее сила и слабость // Формирование политической системы России. 1996. С. 85. Вельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. № 3. С. 15. |
ПОЛОЛЧЄНИЯ диссертации могут быть использованы в преподавании теории и истории государства и права, конституционного (государственного) права Российской Федерации, административного права, политологии, некоторых других дисциплин. Апробация результатов исследования Основные результаты диссертации были отражены в статьях и публикациях автора. Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседаниях методологического семинара и кафедры теории и истории ^ государства и права Московского государственного университета коммерции. Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, закшочения и списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы. Глава I. ^ Теоретико-правовые аспекты формирования и функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации § 1. Исполнительная власть: понятие, принципы формирования и структурнофункциональная характеристика Анализируя актуальные проблемы реформирования исполнительной власти в Российской Федерации с позиций теории государства и права, государственно-правовой науки следует прежде всего обозначить принципиальные теоретико-правовые положения, предопределяющие как характер, так и способ настоящего исследования. Структурнофункциональная характеристика исполнительной власти как системы органов государственной власти имеет первостепенное значение для выработки верного представления о государственной власти. Необходимо уяснить с^тцность исполнительной власти, ее место и роль в обществе, ее связь с государством и значение в осуществлении прав и свобод гражданина. Исполнительная власть составная часть государственной власти, именно государство через соответствующие органы и процедуры устанавливает общеобязательные правила (нормы) поведения, которые все «исполнительное» призвано применять и исполнять. Можно, таким образом, полагать, что исполнительная власть представляет собой власть ^ (общественные отношения), которая проявляется при применении или исполнении законодательства в конкретных общественных процессах и взаимосвязях, при удовлетворении конкретных интересов, обеспечении прав и свобод граждан. I^j Конечно, невозможно отрицать необходимость четкого исполнения исполнительными органами власти законов и иных нормативно-правовых актов, однако еще во второй половине XIX века швейцарский правовед И.К. Блунчли признал неудачным название этой ветви власти и, указывая на ее предметный характер и многообразие ее деятельности, считал, что существо исполнительной власти далеко не исчерпывается слишком общим понятием «исполнение»^. Тем не менее, в правовой литературе часто утверждается, что законодательная ветвь государственной власти есть власть направляющая и контролирующая, исполнительная власть есть власть исполняющая и подзаконная. Подобной концепции придерживается Ю.А. Тихомиров, отмечая, что «необходимо решительно переломить стар\то традицию и реально добиться того, чтобы органы исполнительной власти были заняты преимущественно реализацией законов. Именно в этом заключается главный смысл их деятельности, выраженный в самом наихменовании и предназначении этих органов. Пока же ситуация остается почти такой же, как и в прошлые годы, когда управление развивалось по формуле «усмотрение и целесообразность». Между тем деятельность на основе и во исполнение закона служит не только формальным ориентиром, но и важнейшим фактором оптимизации правленческой деятельности»”. несколькими факторами: изменением условий ф>тнкционирования государства и требований к нему со стороны общества с переходом к новой фазе его жизненного цикла; переменами в экономическом и социальнополитическом строе; кризисными периодами, требующихми усішения правительственной регламентации; наконец, развитием научного познания закономерностей цикличной динамики государства и права, лучшИхМ пониманием роли и функций этих важнейших общественных институтов. \г Общепринятым стшю понимание функций как ведущих направлений в деятельности органов исполнительной власти, в которых выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти, и с которыми напрямую связан предоставляемый органа^м исполнительной власти объем государственно-властных полномочий. То есть под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед исполнительной властью, и основные направления ее деятельности, и правовые средства (обязанности и полномочия), которые применяются для достижения поставленных целей. Каждая функция как определенный вид деятельности исполнительной власти характеризуется известной самостоятельностью, однородностью и повторяемостью. Каждая функция исполнительной власти имеет свою сферу действия и осуществляется, как правило, Ш 12 ~ соответствующими методами . Ф}лнкции отражают содержание деятельности исполнительной ветви государственной власти и в известной степени характеризуют ее сущность, л Ю.А. Тихомиров, определяя полномочия органов исполнительной власти как меру должного поведения органов, их самостоятельности в выполнении задач и функций, выражение конкретного вида решений и других управленческих действий, предлагает следующую классификацию функций и полномочий органов исполнительной власти: A) руководящие функции полномочия «руководит», «направляет», «решает», «определяет», «утверждает»; B) Б) регулирующие функции полномочия «регулирует», «устанавливает», «обеспечивает»; C) расчетно-аншіитические функции полномочия «изучает», : ^ «разрабатывает», «подготавливает», «рассматривает», «содействует»; D) Г) организационные функции полномочия «организует», «координирует», «согласовывает», «инструктирует», «содействует»; Д) контрольные функции полномочия «проверяет», «заслушивает», «контролирует» Л’ По мнению К.С.Вельского, структ\фная сложность и особенности исполнительной ветви государственной власти таковы, что тщательный ее анализ приводит к выводу о двух уровнях ее функций^^: Первый уровень функций исполнїггельной власти охватывает основные функции исполнительной власти, имеющие глобальное значение для жизни общества. Каждая из этих функций определяется объектом ^^ См.: ЧерноголоБкин Н.В. Теория функций социалистического государства. М., 1970. С. 8-10; Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М. 1978. С. 191. Тихомиров Ю.А. Исполніггельная власть: ее сила и слабость // Формирование полетической системы России. 1996. С. 91. Вельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право, 1997. №3. С. 15. управления и способом воздействия на него органов исполнительной ^ власти. Это: общественный правопорядок и национальная (государственная) безопасность. Этот чрезвычайно важный объект управления, являющийся необходимым условием сохранения гражданского общестаа и функщіонирования |