|
Глава I. Теоретико-методологические аспекты административноправового исследования национальной безопасности § 1. Административно-правовое исследование системы национальной безопасности Рассмотрение обеспечения национальной безопасности необходимо осуществлять при использовании системного подхода. Этимологически «система» представляет собой «определенный порядок в расположении и связи действий», нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимосвязи частей»1. Поэтому изучение системного развития общественных отношений в области национальной безопасности, показывает, что всякий элемент, предмет является относительно обособленной системой, сформированной из различных частей. В ст.8 Закона Российской Федерации «О безопасности» система безопасности представлена в виде совокупности органов законодательной, исполнительной и судебной властей, государственных, общественных и иных организаций и объединений, граждан, принимающих участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. По нашему мнению, данной нормой закона определена система обеспечения национальной безопасности (СОНБ) как организационная структура органов, сил, средств, различных организаций и граждан, решающих задачи по обеспечению национальной безопасности. Вместе с тем, СОНБ следует отличать от системы национальной безопасности как функциональной системы, отражающей процессы взаимодействия национальных интересов и угроз этим интересам. Основными элементами системы национальной безопасности являются: 1) национальные интересы; 2) угрозы национальным интересам; 3) система обеспечения национальной безопасности. Систему национальной безопасности можно представить как сложную многоуровневую структуру, 15 1 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. -М.: Рус.яз., 1990.С .717, |
мированной из различных частей. Следует четко различать систему национальной безопасности и систему обеспечения национальной безопасности. Система национальной безопасност и это функциональная система, отражающая процессы взаимодействия национальных интересов и угроз этим интересам; а система обеспечения национальной безопасности это организационная система органов, сил, средств, различных организаций и граждан, решающих задачи по обеспечению национальной безопасности. Этимологически «система» представляет собой «определенный порядок в расположении и связи действий», нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимосвязи частей»'. В соответствии с Законом «О безопасности»' систему национальной безопасности можно представить как сложную многоуровневую структуру, состоящую из совокупности взаимосвязанных элементов, которые сами по себе представляют независимые системы. Такими элементами являются: во-первых, национальные ценности, интересы и цели; во-вторых, угрозы национальным интересам; втретьих, система обеспечения национальной безопасности. Основу системы национальной безопасности составляют национальные интересы, которые взаимодействуют и противоборствуют внешним и внутренним угрозам, т.к. они являются основной движущей силой развития общества. Мы не согласны с мнением, что в качестве объекта защиты следует представлять не интересы, как нечто абстрактное, а непосредственно человека, территорию, общество, государство и т.д. Еще Г.Гегель говорил: «...отсутствие интереса есть духовная или физическая смерть»2. Проблема видится в другом в России категория интересов пока не развита, т.к. приоритет отдавался только государственным интересам. Сегодня Концепция национальной безопасности России продекларировала приоритет интересов личности, но фактически этот документ по-прежнему отражает интересы государства (за исключением, социальной сферы, где говорится об обеспечении высокого уровня жизни народа3). Наполеон, понимая под интересом честолюбие, самолюбие, властолюбие, отмечал: 56 1 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. -М.: Рус.яз.. 1990. С.717. 2Гегель Г.-В.-Ф. Философия права.-М., 1990.С.206. 3 См.: Обшая теория национальной безопасности: Учебник/Под общ.ред. А.А. Прохожева. -М., 2002. С. 25. в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. К сожалению, в законе не сформулировано понятие «обеспечение безопасности» как функции государства, и поэтому не определены цели, формы, методы и средства обеспечения безопасности. С точки зрения права конституционные основы государственной политики в области безопасности необходимо конкретизировать в Законе в виде механизма, форм, методов и средств обеспечения безопасности, регулирующих нормы общественных отношений в этой области. Основными функциями системы безопасности Закон (ст.9) определил: выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации; создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности; управление силами и средствами обеспечения безопасности в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях; осуществление системы мер по восстановлению нормального функционирования объектов безопасности в регионах, пострадавших в результате возникновения чрезвычайной ситуации; участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами Российской Федерации в соответствии с международными договорами и соглашениями, заключенными или признанными Россией. Понятно, что на практике диапазон функций этой системы значительно шире. Поэтому некоторыми авторами предлагаются другие функции (планирование деятельности органов и сил безопасности в различных режимах функционирования системы; координация действий органов и сил по проведению мероприятий в области обеспечения национальной безопасности и др.1 ). Обеспечение безопасности личности, общества и государства осуществляется на основе разграничения полномочий органов законодательной, исполнительной и судебной властей в данной сфере. При этом основу организационной структуры государственного управления составляют органы исполнительной власти, представляющие наиболее объемную часть государственного аппарата, сосредоточивающую в себе практически всю управленческую информа112 1См.: Общая теория национальной безопасности: Учебник/ Под общ . ред. А.А.Прохожева. -М., 2002. С. 72. обеспечение жизнедеятельности, управление силами и средствами в повседневных и чрезвычайных условиях и т.д. Правильный подход к классификации функций следует из рассмотрения структуры СОНБ, имеющей сложную иерархию входящих в нее элементов: органов законодательной, исполнительной и судебной властей, государственных, общественных и иных организаций и объединений, граждан, принимающих участие в обеспечении безопасности1. Тогда •по критерию содержания, характеру и объему воздействия функции системы национальной безопасности делятся на общие, свойственные всей СОНБ, и специфические, обусловленные разнообразием всех входящих в систему элементов. Как известно управленческая деятельность конкретного органа исполнительной власти характеризуется местом этого органа в общей системе государственных органов. С увеличением объема и усложнением указанной деятельности объективно возникает необходимость в специализации отдельных должностных лиц и подразделений на выполнение одной или нескольких функций управления. Под функцией управления понимается объективно необходимая, относительно самостоятельная часть управленческой деятельности, характеризующаяся специфическим содержанием, особой пространственно-временной формой выражения. Причем выделяют две основные группы функций управления: познавательно-программирующие (прогнозирование) и организационнорегулирующие (планирование, организация, регулирование, контроль)2. ФОИВ осуществляют функции в соответствии с законодательством: на федеральные министерства возложена нормотворческая функция; на федеральные службы функции по контролю и надзору; на федеральные агентства организационно хозяйственные функции3. Такое разделение вполне обосновано с точки зрения обеспечения национальной безопасности. Б.В.Россинский обратил внимание на то, что осуществление одним органом исполнительной власти и нормотворческих, и контрольно-надзорных, и организационно-хозяйственных функций обеспечивает возможность комплексного подхода к управлению той 1См.: Закон «О безопасности», ст.8. 2 См.: Теория управления в сфере правоохранительной деятельности / Под ред. Малкова В.Д. -М., 1490. С. 127-138. 3 См. Указ Президента РФ от 9 марта 2004г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изм. от 15.03.2005 N295) 172 |