Проверяемый текст
Б. В. Дрейшев, Съезд народных депутатов и проблемы законотворчества / М., 1991
[стр. 86]

членством в Верховном Совете.
Путем ротации и первых выборов членов Верховного Совета выполнять свои депутатские полномочия в его составе
могли на протяжении пяти лет 974 депутата из 2240, составлявших Съезд народных депутатов СССР.
В целом ротировано
могло быть лишь 432 депутата.
Из этого следовало, что остальные депутаты, имея тот же правовой статус, должны были оставаться за пределами активной законотворческой деятельности, имея ограниченную по сравнению с членами Верховного Совета СССР возможность выражать потребности и интересы своих избирателей.
Их ограниченное по времени участие в заседаниях Съездов
было несравнимо с деятельностью членов Верховного Совета, в то же время на них ложилась большая нагрузка в избирательных округах.
К тому же члены Верховного Совета
являлись полноправными участниками работы Съезда, что еще раз подтверждало различия в положении депутатов.
Несоответствие правового и фактического статусов народных депутатов
свидетельствовало о непродуманности самой схемы «Съезд — Верховный Совет».
Указанная система
усложняла технологию законодательной деятельности.
В соответствии со ст.
145 Регламента Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР «рассмотренные и одобренные Верховным Советом СССР проекты законов СССР об изменениях Конституции СССР и по другим вопросам, отнесенным к исключительному ведению Съезда народных депутатов СССР, передаются Верховным Советом СССР на рассмотрение Съезда народных депутатов
СССР»163.
Полномочия Съезда утверждать акты Верховного Совета
ставили последний как постоянно действующий парламент в подчиненное положение.
Сформированная Верховным Советом государственная воля в виде закона практически таковой не
являлась, поскольку подлежала утверждению и могла быть полностью или частично изменена.
163 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.
I989.
№ 29.
Ст.
I45.
86
[стр. 1]

Строительство правового государства — сложная комплексная проблема, состоящая, в свою очередь, из множества более конкретных проблем, каждая из которых требует своего решения.
Одна из первостепенных — обеспечение дальнейшего развития законодательства.
В этой связи проанализируем некоторые аспекты функционирования новых представительных органов власти — Съездов народных депутатов, осуществляющих законодательную деятельность.
Так, Съезд народных депутатов СССР законодательствует более двух лет, что дает возможность исследовать процессуальные аспекты его деятельности, связанные с реализацией представительной демократии.
Речь идет о выполнении процессуальных норм, опосредующих такие процедуры, как «обсуждение законопроекта» и «принятие закона».
Именно на этих этапах происходит непосредственное формирование воли в качестве государственной, ее возведение в закон.
Имеют ли народные депутаты возможность практически реализовать свои полномочия на названных этапах законодательного процесса? Каждому из этих этапов присущи своя технология, отражающая необходимость и безальтернативность выполнения процессуально-правовых норм, регламентирующих законодательный процесс.
Отвечает ли задачам этого процесса структура Съезда, а также сама система представительных органов «Съезд — Верховный Совет»? Необходимы ответы и на вопросы о различиях в правовом статусе народных депутатов, избранных в Верховный Совет и не являющихся его членами; о подготовленности и компетентности депутатов; об обоснованности ротационных расчетов.
Все они связаны с законодательным процессом, в котором народный депутат призван реализовать полномочия в соответствии с Законом «О статусе народного депутата СССР»[1] и другими актами.
Статья 11 Закона предоставляет депутатам широкие полномочия: предлагать вопросы для рассмотрения Съездом, вносить предложения и замечания по повестке дня Съезда, порядку рассмотрения и существу обсуждаемых вопросов, участвовать в прениях, обращаться с запросами, задавать вопросы докладчикам, а также председательствующему на заседании, требовать ответов и давать им оценку, выступать с обоснованием своих предложений и по мотивам голосования, давать справки, вносить пленарные поправки к проектам законов, постановлений и т.
д.
3 Насколько реально осуществление народными депутатами своих полномочий в рамках Съездов народных депутатов СССР и РСФСР? В печати все чаще появляются публикации, критически оценивающие работу Съездов народных депутатов.[2] Все это обусловливает необходимость анализа деятельности новых представительных органов власти — Съездов народных депутатов.
Участие в обсуждении законопроекта (внесение поправок, дополнений и т.
п.) представляет собой активную форму деятельности депутата на Съезде.
Изучение практики работы Съездов народных депутатов СССР и РСФСР показывает, что выражение интересов избирателей посредством участия депутата в той или иной дискуссии связано с определенными трудностями и ограничениями.
Эти проблемы обусловлены прежде всего количественным составом данного представительного органа власти.
Участие в дискуссии 2240 народных депутатов (СССР) или 1068 народных депутатов (РСФСР) возможно лишь за пределами оптимальных сроков обсуждения и принятия законопроектов.
Такой возможности может и не быть.
Количественный состав представительного органа должен обеспечивать все параметры его функционирования, исключать какие-либо препятствия для народных депутатов участвовать в обсуждении законопроектов.
Обсуждение законопроекта — один из этапов формирования государственной воли как равнодействующей волеизъявлений народных депутатов.
Поэтому процессуально должна быть обеспечена возможность выступления (участия в дискуссии) в любой момент любого депутата, выразившего такое желание.
Без обеспечения депутату возможности выступить по существу проблемы (концепции законодательного акта, с обоснованием внесенной поправки и т.
п.) в данный, конкретный, нередко единственно оправданный момент дискуссии в целях достижения оптимального результата при формировании законопроекта нельзя говорить о соответствии данного представительного органа задачам законодательного процесса.
Специфику рассматриваемой процедуры отражает совокупность специальных форм и методов, обеспечивающих трансформацию объективных потребностей и интересов общества, воли избирателей, отраженных в предложениях, поправках, вносимых в процессе обсуждения законопроекта народными депутатами, в государственную волю, в закон.
Правовое регулирование отношений, опосредующих осуществление этих форм и методов с помощью процессуальных норм, установленных Регламентом Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР,[3] требует технологической «связанности», последовательности и учета их взаимозависимости при практической реализации этих норм.
Регламент, определяя порядок рассмотрения законопроектов, предусматривает два чтения, если не будет принято другое решение.[4] В соответствии со ст.
137 Регламента после рассмотрения законопроекта в первом чтении Съезд может передать его на дополнительное рассмотрение в комитеты или комиссии, поручить его доработку другим органам.[5] Регламентом депутату предоставлены различные возможности для участия в рассмотрении законопроекта.
Так, в ст.
138 установлено, что поправки к проекту закона СССР и отдельным его статьям, предложения об исключении тех или иных статей либо о дополнении тех или иных статей или проекта в целом вносятся депутатами в письменном виде в Президиум Съезда.
Последний передает их в соответст 4 вующие комиссии и комитеты не позднее, чем за три дня до начала второго чтения по законопроекту или непосредственно в головной комитет (другой орган).[6] На заседаниях комиссий (комитетов, иных органов) народный депутат имеет право уточнять тексты внесенных поправок.[7] Ему может быть предоставлено слово для обоснования внесенной поправки, если он не согласен с предложением комиссии или комитета по данной поправке.
Прения по поправкам в этом случае не открываются.
Каждая поправка обсуждается и голосуется отдельно на заседании Съезда.[8] Вторую, менее активную форму работы депутата на Съезде представляет участие в голосовании.
Последняя связана с влиянием на содержание законопроекта и выражается в его оценке.
Такова процессуально-правовая регламентация этапа обсуждения законопроекта народными депутатами, опосредующая процедуру данной стадии.
Практика работы народных депутатов на Съезде показывает, что действующий Регламент не обеспечивает им возможности активно участвовать в обсуждении законопроекта, тем более, если в дискуссию включается значительная часть участников Съезда.
Сама структура данного представительного органа власти спроектирована без учета ряда специфических черт законотворческой деятельности и исключает всестороннее участие депутатов в его работе.
Даже если принять в расчет выступления депутатов на заседаниях комиссий и комитетов, носящих подготовительный характер, то и в этом случае проблема не находит своего решения.
Для подтверждения сделанных выводов обратимся к конкретным фактам, непосредственно связанным с осуществлением законодательной деятельности.
При этом критерием обеспечения нормальной законотворческой работы остается возможность активного участия депутата в работе Съезда в целях выражения потребностей и интересов избирателей, общества в целом в процессе подготовки и издания законодательных актов.
Так, на IV Съезде народных депутатов СССР для записи желающих выступить на заседании было предложено использовать электронную систему.
После объявления начала обсуждения очередного вопроса всем желающим предлагалось еще перед докладом записаться для выступления путем нажатия кнопки «за».
При этом указывалось, что машина оперативно передаст в Секретариат Съезда списки записавшихся в алфавитном порядке, которые затем будут вывешиваться на информационной доске.
Подобное изложение «технического» вопроса о записи для выступления имеет принципиальное значение для исследования технологии работы Съезда.
Именно на данном этапе решается вопрос об участии депутата в обсуждении различных пунктов повестки дня.
В соответствии со ст.
24 Регламента Секретариат Съезда нумерует заявления о предоставлении слова в порядке поступления и передает их председательствующему на заседании Съезда.[9] В ст.
25 Регламента, в частности, отмечается, что «председательствующий на заседании Съезда предоставляет слово для участия в прениях в порядке поступления заявлений.
В необходимых случаях председательствующий с согласия Президиума Съезда может изменить очередность выступлений с объявлением мотивов такого изменения» (выделено нами — Б.
Д.).[10] Другими словами, для изменения очередности выступлений народных депутатов, в соответствии со ст.
25 Регламента, перестанов 5 ка должна быть согласована с Президиумом Съезда с последующим объявлением мотивов такого изменения.
Такая процедура демократична.
Как же эти положения реализуются на практике? Запись желающих выступить производится при помощи электронной машины, которая передает в Секретариат Съезда списки записавшихся в алфавитном порядке.
Но такой порядок противоречит Регламенту, предусматривающему, что «Секретариат Съезда нумерует заявления о предоставлении слова в порядке поступления».
Какова практика выполнения названных статей Регламента? В выступлении председательствующего на первом заседании IV Съезда народных депутатов СССР Председателя Верховного Совета СССР А.
И.
Лукьянова отмечалось, что «из этого алфавитного списка Секретариат будет формировать предложения и списки выступающих по каждому вопросу.
При этом будет учитываться представительство союзных республик, автономных образований, крупных регионов, депутатских групп.
Само собой разумеется, Секретариат будет принимать и индивидуальные заявки народных депутатов на выступления.
Таковы предложения о порядке нашей работы» (выделено нами.
— Б.
Д.).[11] Но такой порядок полностью противоречит Регламенту, утвержденному Съездом! Все это еще раз подтверждает издержки структуры, которая не в состоянии обеспечить на демократической основе технологию работы Съезда.
Формирование списков Секретариатом с учетом представительства не конкретных депутатов, а республик, регионов, групп — это вынужденное превращение Съезда в Совет Федерации, Совет Национальностей, что не может быть признано оправданным.
Секретариат IV Съезда образовал группы, одна из которых была создана для рассмотрения предложений о предоставлении слова для выступления.
Регламентом это не предусмотрено.
Опыт предшествующих Съездов, отметил руководитель Секретариата IV Съезда народный депутат А.
П.
Яненко, показал, что наибольшие сложности возникают при формировании списка выступающих.
В чем эти сложности? Расчеты показывают: по тому плану, который одобрили депутаты, на обсуждение первого вопроса отводилось около 550 минут.
В итоге получилось, что по первому вопросу смогут выступить примерно 44—46 депутатов.
На Съезде же представлены депутаты 15 республик, 38 автономий, 39 общественных организаций и 11 депутатских групп.
Естественно, что все не смогут выступить, поэтому была разработана схема, в соответствии с которой возможность выступить получили депутаты от республик, автономий, депутатских групп при условии, что каждая депутатская группа, республика, автономия подаст в Секретариат сведения о том, кому персонально следует предоставить слово по тому или иному вопросу.[12] В ст.
14 Временного регламента заседаний Съезда народных депутатов СССР включено положение, согласно которому при обсуждении важных вопросов в первую очередь следовало предоставлять слово народным депутатам СССР, выступающим от имени союзных и автономных республик, регионов, а также общественных организаций.
По основным вопросам повестки дня каждая союзная республика вправе требовать предоставления слова не менее, чем трем народным депутатам СССР.[13] Избранные критерии в виде «важных» и «основных» вопросов сомнительны уже в силу того, что Съезд не призван рассматривать второстепенные вопросы.
Да и значение тех или иных вопросов 6 для разных республик может не совпадать.
Данное положение противоречит действующему Регламенту.
Если в отведенное время (550 мин) сможет выступить 44—46 депутатов, то как быть с остальными? Всего по первому вопросу записались для выступления 443 народных депутата, фактически же выступило 36.
Представляют интерес высказывания самих народных депутатов, связанные с возможностью участия в дискуссии на Съезде.
Так, депутат Э.
Г.
Козин на первом заседании IV Съезда народных депутатов СССР сказал: «Я предлагаю прекратить подтасовки с выступающими, которые возмущают депутатов и избирателей.
Мы находимся на высшем государственном форуме страны, а не на хорошо срежиссированном спектакле с почти известным заранее концом.
Поэтому предлагаю обсудить вопрос о порядке определения выступающих и внести это в Регламент».[14] Трудности с обеспечением возможности выступить с трибуны Съезда не могут быть устранены и с помощью микрофонов, установленных в зале.
Депутатам предоставляется возможность использовать их для кратких выступлений, справок, вопросов процедурного характера.
В то же время организация их использования нередко вызывает замечания депутатов.
Так, на первом заседании IV Съезда к председательствующему обратился один из народных депутатов: «Анатолий Иванович, я хочу Вас предупредить о том, что у нас опять получается какая-то дискриминация депутатов: кого Вы знаете — тому предоставляется микрофон, кого не знаете — не даете слова».[15] Подобные замечания имели место и ранее.
Отсутствие возможности для депутатов выступить на Съезде противоречит самой сути представительного органа власти.
Выступая на первом заседании IV Съезда по процедурным вопросам, народный депутат В.
Л.
Гинзбург отметил: «Всегда возникает большая неудовлетворенность тем, что записывается много народа, а потом физически всем невозможно предоставить слово.
Говорят так: подайте выступления в письменном виде, которые потом опубликуют.
Но публикации настолько задерживаются, что теряют всякий смысл.
Я вношу предложение: всем тем, кто записался на выступление по тем или иным вопросам, предоставить возможность в письменном виде, но в ограниченном объеме, изложить свое мнение и опубликовать текст непроизнесенного выступления в тех же „Известиях”, но в самое ближайшее время.
Тогда в какой-то мере будет отражено мнение не успевших выступить депутатов».[16] На это председательствующий ответил, что он согласен с предложением, но если будет 400 записавшихся, то «Известиям» придется их публиковать три месяца.[17] На IV Съезде народных депутатов СССР, например, по решению Секретариата опубликованию в стенограмме Съезда подлежали 117 не прозвучавших на заседаниях выступлений.
Между тем публикация текстов выступлений депутатов, которые по тем или иным причинам не выступили непосредственно на заседании Съезда, находится за пределами законодательного процесса и конкретной дискуссии.
Депутаты лишаются слова в процессе формирования государственной воли, исключается их участие в законотворческой деятельности, что не соответствует правовому статусу депутата (ст.
11 Закона «О статусе народного депутата СССР»).
По отчету Секретариата IV Съезда за восемь дней его работы по 7 всем вопросам повестки дня было подано 1459 заявок для выступлений, поступивших от 785 народных депутатов.
С трибуны Съезда и от микрофонов прозвучало 455 выступлений, с которыми выступило 303 депутата.
Например, по вопросу об общей концепции Союзного договора из 262, подавших заявки, выступили 38.
В отчете отмечается, что особое предпочтение отдавалось коллективным просьбам депутатов о выступлении их представителя.
В секретариат Съезда поступило более 120 таких заявок, большинство которых было удовлетворено.[18] При удовлетворении коллективных заявок обеспечивалось представительство республик.
Выступили депутаты от всех союзных республик, 17 автономных, 9 других автономных образований.[19] На II Съезде народных депутатов СССР из 2083 записавшихся народных депутатов выступил 461—пятая часть депутатского корпуса.[20] Практика выступлений от депутатских групп и регионов имеет место и в работе Съезда народных депутатов РСФСР.
Четко выявились две тенденции.
Во-первых, преобладающим становится представительство коллективных субъектов (республик, групп, региональных депутаций и т.
д.).
Во-вторых, обеспечение участия народных депутатов как основного направления работы Съезда нередко ставится в зависимость от воли государственного или административно-территориального образования, общественной организации в ущерб непосредственному отражению в законопроекте потребностей и интересов какого-либо территориального или национально-территориального округа.
Причина одна — неоправданный количественный состав Съездов.
Комментируя работу II Съезда народных депутатов СССР, Э.
Гонзальез отмечает, что «наше привычное правило—большая проблема должна быть поднята сразу на самый высокий уровень—срабатывает не всегда.
Да и уровень определяется слишком просто — самый главный орган страны или самый представительный.
Мол, одна голова — хорошо, а две тысячи — лучше.
А народная мудрость почему-то не пошла дальше двух голов...
Вообще такое впечатление, что мы постепенно продвигаемся к пониманию и признанию того, что масса людей не умнее отдельного человека.
Хотя бы потому, что думать мы умеем только поодиночке...
Две тысячи человек разом могут сказать только „да” или „нет”.
Немногие, разглядевшие полутона, имеют возможность воздержаться.
Так, собственно, и произошло при голосовании изменений Конституции: ни одно из противоположных предложений не приняли.
Причем в ситуации, когда что-то непременно надо было решить».[21] С отмеченными суждениями трудно спорить.
Участие народных депутатов в голосовании при принятии решений имеет свои особенности.
Они состоят в том, что возможность участвовать в утверждении государственных решений в данном случае не только предоставляется каждому народному депутату, но и обеспечивается по существу.
На прошедших Съездах народных депутатов СССР в практике голосования выявились некоторые тенденции.
Проследим их, рассматривая право депутата на участие в голосовании в неразрывном единстве с его обязанностью участвовать в голосовании.
Прежде всего на заседаниях, как правило, отсутствует значитель­ное число депутатов, что несомненно оказывает влияние на результаты голосования, а следовательно, и на содержание принимаемых актов.
Так, на 12-м заседании IV Съезда народных депутатов СССР 22 де 8 кабря 1990 г.
зарегистрировались 1754 депутата.
Значит, на заседании отсутствовали 486 депутатов, что вряд ли нуждается в комментариях.
Впечатляют цифры, определяющие количество депутатов, не принимавших участия в голосовании.
Они колеблются в среднем от 60 до 160 человек.
При голосовании поправок к законопроектам в нем не участвуют 70—80 депутатов, иногда — более ста.
То, что Съезд при этом продолжает работу, не может быть признано нормальным.
Необходим закон об отзыве депутата, в котором как одно из оснований для отзыва следует предусмотреть систематическое уклонение от участия в депутатской деятельности.
Действие закона несомненно повлияло бы на уровень парламентской дисциплины.
Голосование в процессе осуществления законотворческой деятельности носит особый характер.
При создании закона обычно осуществляются два различных по своему назначению голосования.
Первый составляют голосования, связанные с непосредственным формированием государственной воли, т.
е.
с содержанием законопроекта.
Это голосование по поправкам, дополнениям, изменениям при первом или втором чтениях.
Второй вид голосования связан с утверждением законопроекта в качестве закона, если не принимается иного решения.
Невозможность принять участие в обсуждении законопроекта, выступить по мотивам голосования, насыщенность повестки каждого дня работы Съезда и другие причины нередко обусловливают несовпадение принимаемых Съездом решений, с одной стороны, позиций, установок, суждений народных депутатов — с другой.
Не случайны ответы депутатов при проведении опроса на I Съезде народных депутатов социологами Академии общественных наук и ВНИИ советского государственного строительства и законодательства.
В информации отмечается, что только 32% опрошенных указали на совпадение всех решений Съезда с их личной позицией, 12% депутатов затруднялись дать ответ на этот вопрос, более половины депутатов подчеркнули, что есть те или иные решения Съезда, которые не совпадают с их личной точкой зрения.
Депутатов беспокоят низкий уровень культуры дискуссий и недостаточная степень согласованности позиций различных депутатских групп.[22] Итоги социологического опроса депутатов отчетливо показывают противоречия, заложенные в самой структуре данного органа, которая практически исключает выяснение позиций депутатов, что нашло отражение и в итогах опроса.
При голосовании различных вопросов на Съезде выявились некоторые особенности, которые противоречат общепринятым демократическим основам выражения мнений, волеизъявления народных депутатов.
В соответствии со ст.
20 Регламента во время проведения засе­даний Съезда народные депутаты СССР размещаются в партере зала заседаний по принципу: депутаты от территориальных и национально-территориальных избирательных округов — по республикам, краям, областям, на территории которых они избраны; депутаты от общественных организаций — по республикам, краям, областям, в которых они проживают или работают.
При этом места депутатов в делегациях определяются в соответствии с алфавитным порядком их фамилий.
Такое расположение депутатов в зале заседаний в принципе не вызывает возражений, хотя и не является лучшим вариантом.
Однако оно нередко используется некоторыми руководителями республик, краев, областей для дирижирования (в той или иной форме) голосованием депутатов.
Это приводит к искажению результатов голосования, противоречит свободному волеизъявлению депутатов, искажает позицию 9 республики, края, области и т.
п.
Практически создается и поощряется конформизм.
Кроме этого, имеет место практика голосования одного депутата за отсутствующего на заседании, отрицательно влияющая на результаты голосования.
В.
И.
Никитинский справедливо отмечает, что необходимо отработать правовой механизм согласования интересов голосующих, и определяет основы его действия: выявление и ликвидация причин, на основе которых участники голосования воздержались или уклонились от участия в голосовании; возобновление дискуссии и т.
п.[23] Нуждается в совершенствовании и сам процесс голосования.
Сложный по своему содержанию законотворческий процесс требует подготовленности депутатов, прежде всего их компетентности.
Ю.
Феофанов в статье «Профессия? Законодатель», в частности, пишет, что так ставить вопрос нельзя.
Однако он убежден: каждый народный депутат обязан составить собственное мнение по проблеме векторного исчисления, микрохирургии глаза или полководческого искусства, если, допустим, такой вопрос встанет в повестку дня парламента.
Депутат не только может, но и обязан высказать свое мнение по любому вопросу, который обсуждает законодательный орган.
Причем это не должно быть безответственным дилетантским мнением.
Депутату заказано ссылаться на незнание предмета.
Да, отмечает автор, для этого нужны «мозговые центры», экспертные службы, консультации узких специалистов.
Но оставаться без собственной позиции депутат не имеет права.[24] С этими положениями нельзя не согласиться.
В то же время представляют интерес суждения самих народных депутатов.
По мнению некоторых народных депутатов СССР, часть депутатов еще, видимо, не ощущает себя достаточно готовыми для публичных выступлений по специальным вопросам, многим просто не хватает знаний в той или иной области права.[25] Народный депутат СССР Н.
В.
Федоров выделяет две неравнозначные группы активных депутатов: 1) активных и выступающих со знанием обсуждаемого вопроса, профессионально и квалифицированно и 2) просто «активных».
Связано все это с личностью самого депутата, степенью его квалификации, уровнем культуры и прочим.[26] Выступая на Всесоюзном совещании представителей рабочего класса, крестьянства и инженерно-технических работников, М.
С.
Горбачев, в частности, отметил, что кардинальные перемены в положении и роли Советов могут осуществиться и через их новые функции, и через то, кто туда придет, кто там, в Советах, будет решающей силой.
М.
С.
Горбачев подчеркнул, что еще в ходе прошлых выборов возникло беспокойство, когда выдвигали и выбирали народных депутатов СССР.
Мы не избавились от слабостей в этом процессе и на нынешнем этапе.[27] Работа Съездов подтверждает эти выводы.
Законодательный процесс представляет собой своеобразный творческий конвейер для создания различных по назначению и содержанию правовых норм.
Обеспечение его функционирования требует знаний, навыков работы.
Нельзя строить работу народных депутатов только на основе использования рекомендаций экспертов, консультантов, помощников.
Их рекомендации и заключения не могут заменить самостоятельного анализа депутата.
Необходима и юридическая подготовка хотя бы в ограниченных пределах.
10 Независимо от профессии, специальности, рода занятий народный депутат в процессе обсуждения законопроекта призван перерабатывать содержащуюся в нем информацию на основе своих профессиональных знаний, правосознания, жизненного опыта, потребностей и интересов избирателей.
То же относится и к стадии принятия решения по законопроекту.
Это требует профессионализма и компетентности.
Указанные аспекты следует учесть при совершенствовании избирательной системы, предусмотрев необходимые критерии, определяющие возможность лица, выдвигаемого кандидатом, принимать участие в законотворческой деятельности.
Связь между Съездами и Верховными Советами СССР, РСФСР как представительными органами выражается, в частности, в ротации.
В соответствии со ст.
111 Конституции СССР,[28] ст.
50—55 Регламента Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР Съезд ежегодно должен обновлять до одной пятой состава Совета Союза и Совета Национальностей.
По неизвестным причинам первая ротация в нарушение названных актов состоялась на IV Съезде народных депутатов СССР в декабре 1990 г., т.
е.
с пропуском установленных сроков.
Произошел сбой и будет нарушено по времени проведение, всех последующих ротаций депутатов Верховного Совета СССР.
Следовательно, ряд народных депутатов не сможет в пределах срока полномочий принять участие в деятельности Верховного Совета СССР.
Фактически была произведена двойная ротация, не основанная на законе, так как срок для второй не настал.
Нарушение сроков ротации привело к негативным последствиям в работе Верховного Совета.
Вместо 20% уровень ротации составил около 40%, что оказало отрицательное влияние на качественный уровень законодательного органа и его деятельность.
Введение в состав Верховного Совета почти половины новых, не обладающих опытом законотворческой работы депутатов нельзя признать оправданным.
Превращение постоянно работающего законодательного органа в школу подготовки законодателей, каждый из которых обладает решающим голосом и обязан принимать участие в издании законов, — немалый риск для общества и государства.
Вместо того чтобы обосновать причины пропуска сроков ротации, И.
Д.
Лаптев в докладе на IV Съезде народных депутатов СССР отметил, что комиссия по подготовке Съезда пришла к мнению: «Хотя столь высокий уровень ротации ставит очень большие проблемы перед Верховным Советом, мы все-таки должны руководствоваться принципом добровольности, уважать и принять к сведению волю депутатов».[29] С просьбой о выводе из Верховного Совета СССР было подано 183 заявления, которые были полностью удовлетворены.
Лишь 9 депутатов подлежали выводу по предложениям территориальных депутаций.
Практически имела место как бы «саморотация».
Из Верховного Совета были выведены депутаты, которые не захотели продолжать законодательную деятельность.
При этом игнорирован государственный интерес, состоящий в использовании приобретенного ими опыта законодательской работы.
Депутаты Верховного Совета РСФСР также подлежат ротации.
Если ее проводить по Совету Национальностей, то после избрания 126 членов Верховного Совета из 168 народных депутатов не остается резерва для последующих ротаций.
Проведение ротации по Совету Рес 11 публики возможно лишь в отношении части народных депутатов.
Все это ставит под сомнение правильность расчетов, касающихся ротации, при формировании как Съезда, так и Верховного Совета РСФСР.
Демократический характер ротации как обновления в тех или иных пределах депутатского корпуса сомнений не вызывает.
В то же время анализ деятельности Съездов народных депутатов СССР и РСФСР показывает, что возможностей для нормальной ротации нет, поскольку отсутствует достаточное количество депутатов, не только подготовленных к постоянной парламентской деятельности, но и желающих ею заниматься.
По результатам опроса депутатов, у 63% членов Верховного Совета СССР по различным причинам отсутствовал интерес к участию в законодательной работе, они ожидали ротации, а это исключает творческий подход к делу.
К моменту проведения ротации этот показатель снизился до 40%.
Напрашивается вывод: разработка законопроектов и принятие законов велись депутатами, значительная часть которых по различным причинам рассматривала себя в качестве временных участников законодательного процесса.
Представляется, что речь должна идти не о ротации, а об отзыве, о всемерном совершенствовании избирательной системы, предусматривающей, например, конкурсную основу выдвижения кандидатов в депутаты.
Отсутствие парламентского опыта у депутатов, которые должны при ротации заполнить вакансии и стать членами Верховного Совета, при каждом его обновлении будет в значительной мере снижать законотворческий потенциал.
Основа для ротаций может быть создана на базе многолетнего парламентского опыта.
Действующие составы Съездов СССР и РСФСР как по качественным, так и по количественным характеристикам депутатского корпуса не в состоянии обеспечить четыре ротации, запланированные на срок полномочий этих органов.
Система представительных органов, включающая Съезд и Верховный Совет, как показывает практика их работы, не позволяет каждому народному депутату всесторонне участвовать в осуществлении законодательной деятельности и практически реализовать свои депутатские полномочия, поскольку такая возможность в значительной мере предопределяется членством в Верховном Совете.
Путем ротации и первых выборов членов Верховного Совета выполнять свои депутатские полномочия в его составе
могут на протяжении пяти лет 974 депутата из 2240, составляющих Съезд народных депутатов СССР.
В целом ротировано
может быть лишь 432 депутата.
Из этого следует, что остальные депутаты, имея тот же правовой статус, должны оставаться за пределами активной законотворческой деятельности, имея ограниченную по сравнению с членами Верховного Совета СССР возможность выражать потребности и интересы своих избирателей.
Их ограниченное по времени участие в заседаниях Съездов
несравнимо с деятельностью членов Верховного Совета, в то же время на них ложится большая нагрузка в избирательных округах.
К тому же члены Верховного Совета
являются полноправными участниками работы Съезда, что еще раз подтверждает различия в положении депутатов.
Несо­ответствие правового и фактического статусов народных депутатов
свидетельствует о надуманности самой схемы «Съезд — Верховный Совет».
Указанная система
усложняет технологию законодательной деятельности.
В соответствии со ст.
145 Регламента Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР «рассмотренные и одобренные Верховным Советом СССР проекты законов СССР об изменениях Конституции СССР и по другим вопросам, отнесенным к исключительному ведению Съезда народных депутатов СССР, передаются Верховным Советом СССР на рассмотрение Съезда народных депутатов
12 СССР».[30] Полномочия Съезда утверждать акты Верховного Совета ставят последний как постоянно действующий парламент в подчиненное положение.
Сформированная Верховным Советом государственная воля в виде закона практически таковой не
является, ибо подлежит утверждению и может быть полностью или частично изменена.
Следовательно, полномочия Верховного Совета по определенному кругу вопросов в известной мере условны и фактически зависят от воли Съезда народных депутатов, который в отличие от Верховного Совета, правомочен принимать окончательное решение.
В этих условиях парламент страны превращается во вспомогательный орган, формирование государственной воли в рамках Верховного Совета носит незавершенный характер, а принятый акт нуждается в утверждении.
Кроме этого, Съезд вправе отменять акты, принятые Верховным Советом (ст.
108 Конституции СССР).
Такая постановка вопроса вызывает возражения.
Обратимся к практике внесения изменений в Основной Закон.
Примером могут служить вопросы, касающиеся избирательной системы.
Выступая на второй сессии Верховного Совета СССР, А.
И.
Лукьянов, в частности, отметил, что «сегодня страна стоит на пороге второго этапа политической реформы.
В связи с этим необходимо рассмотреть проекты двух документов: Закона СССР об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР по вопросам избирательной системы и соответствующего постановления Верховного Совета СССР.
Как вы знаете, конституционные поправки подлежат утверждению Съездом народных депутатов СССР.
Это — его исключительное полномочие.
В то же время известно, что в некоторых республиках выборы в Советы намечено провести еще до принятия Съездом Закона об изменениях и дополнениях Конституции СССР, да и назначить их надо заблаговременно.
С юридической точки зрения задача это непростая.
Решить ее можно было бы при принятии Верховным Советом СССР постановления Об одобрении конституционных поправок».[31] На основании данного предложения Верховным Советом СССР было принято постановление, в п.
2 которого устанавливалось: «В целях ускорения осуществления избирательной реформы признать возможным провести с учетом данного законопроекта изменения республиканского законодательства о выборах народных депутатов, предусмотрев введение в действие республиканских законов о выборах до принятия названного закона СССР вторым Съездом народных депутатов СССР».[32] Тем самым Верховному Совету предлагалось принять заведомо незаконное решение, с помощью которого, по мнению выступающего, можно было решить эту непростую с юридической точки зрения задачу о внесении конституционных поправок.
Предоставление Верховным Советом СССР представительным органам союзных республик возможности принять избирательные законы до утверждения законопроекта об изменениях Конституции Съездом народных депутатов СССР является беспрецедентным нарушением Основного Закона.
Введение в действие вместо закона об изменениях Конституции по вопросам избирательной системы законопроекта с приданием ему юридической силы недопустимо.
Этот случай, к сожалению, не единичен.
Так, в постановлении Верховного Совета СССР «О проекте Закона об изменениях и дополнениях Конституции (Основ 13 ного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления» признано целесообразным доработать проект Закона и внести его на рассмотрение IV Съезда народных депутатов СССР.
В п.
3 данного постановления указано: «Рекомендовать Президенту СССР с учетом положений, предусмотренных проектом названного Закона, оперативно проводить мероприятия по совершенствованию системы государственного управления...».[33] Следовательно, прошедшие на основе этих нормативных актов выборы незаконны, а их результаты подлежат отмене как противоречащие действующей Конституции.
Комитету конституционного надзора СССР следовало бы рассмотреть данный вопрос.
Это одна сторона дела.
Другая, состоит в том, что представительные органы союзных и автономных республик не могли и не должны были использовать данный законопроект в качестве правового основания для издания своих законов об избирательной системе.
Анализ структуры высших органов власти заставляет обратиться к вопросу об организации всей системы реализации представительной формы, демократии.
В соответствии с Конституцией СССР Съезд является высшим органом государственной власти, правомочным принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР.
Реализация указанных полномочий ограничена рядом условий, определяемых Регламентом Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.
В соответствии со ст.
4 Регламента предыдущий Верховный Совет определяет время созыва вновь избранного Съезда народных депутатов СССР (не позднее двух месяцев после выборов), на его первом заседании вносит предложения по повестке дня Съезда (ст.
13), созывает очередное заседание с указанием вопросов, которые предполагается внести на его рассмотрение.
Внеочередные заседания Съезда созываются Верховным Советом по собственной инициативе, по предложению одной из палат Верховного Совета, Президиума Верховного Совета СССР, Председателя Верховного Совета, одной пятой части народных депутатов СССР либо по инициативе союзной республики в лице ее высшего органа государственной власти (ст.
5).
Эти положения Регламента как бы копируют ранее существовавшие нормы о полномочиях Президиума Верховного Совета СССР, призванного организовывать деятельность Верховного Совета.
В действующих Конституции СССР и Регламенте Съезда подобная роль отведена самому Верховному Совету, который в отличие от Президиума Верховного Совета СССР в соответствии с названными актами органом Съезда не является.
Если это так, то Съезд как высший орган государственной власти должен иметь особый орган, призванный осуществлять руководство всей деятельностью Съезда независимо от Верховного Совета СССР и его Президиума как постоянно действующих органов, но по уровню компетенции стоящих ниже Съезда.
Отсутствие такого органа привело к зависимости Съезда от подотчетного ему Верховного Совета.
Это проявляется в том, что заседания Съезда (кроме первого) ведет Председатель Верховного Совета СССР или его заместитель (ст.
9 Регламента).
Президиум Верховного Совета созывает совещание представителей народных депутатов СССР для предварительного обсуждения повестки дня (ст.
8) и т.
д.
Президиум Съезда образуется в составе Председателя Верховного Совета СССР и его заместителей (ст.
9).
Обращает на себя внимание ч.
2 ст.
9, где указывается, что «если кто-либо из заместителей Председателя Верховного Совета СССР не является народным депутатом СССР, то он может быть заменен народным депутатом от союзной республики» (выделе 14 но нами.
— Б.
Д.).
Возникает вопрос о возможности подобной ситуации в представительном органе.
Заседаниями Съезда руководят Председатель Верховного Совета, его заместители, полномочия которых, на наш взгляд, не могут распространяться за пределы деятельности Верховного Совета СССР.
В противном случае создается положение, что Съезд — не высший представительный орган власти, а расширенное заседание Верховного Совета СССР.
Съезд не имеет своего органа, правомочного его созвать независимо от нижестоящих органов.
Другими словами, высший орган не является самоуправляющимся представительным органом, полностью автономным в своей деятельности.
Сложная структура Съезда, отсутствие самоуправляемости и независимости от нижестоящих органов власти, неоправданные финансовые затраты, невозможность оперативного решения проблем общества и государства позволяют народным депутатам делать определенные выводы и высказывать предложения.
Так, народный депутат Ф.
М.
Бурлацкий, в частности, отметил: «Я всегда выступал против создания такого громоздкого и неработоспособного учреждения, как Съезд народных депутатов СССР...
И сейчас убежден: чем реже его будут созывать до конца срока полномочий, тем лучше.
Этот институт показал себя, с одной стороны, как полуавтомат, утверждающий любые заранее подготовленные решения, а с другой — как „хоккейное поле” для возбуждения страстей во всем обществе.
Чем больше людей в политическом учреждении, тем легче ими манипулировать — это показал опыт всех парламентарных государств».[34] Анализ процедуры работы Съезда и ее многочисленных искажений подтверждает обоснованность этих высказываний.
На IV Съезде народных депутатов СССР депутат Э.
Ю.
Юсупов подчеркнул: «Нужен ли для нашей страны такой большой депутатский корпус из 2250 человек? Может быть, в дальнейшем надо подумать о работоспособности этого депутатского корпуса? Может быть, нужно оставить 500—600 компетентных депутатов, которые могли бы решать практические задачи, чтобы не проводить подобные многодневные заседания, отрывая людей от непосредственной работы.
Важно, чтобы было больше конкретных выступлений по конкретным вопросам и поменьше всякой „трескотни”.
Народ от нас ждет конкретных решений».[35] Есть все основания утверждать, что действующая структура высших органов власти не отвечает требованиям, которые предъявляются к представительным органам.
Следует обратить внимание на положения ст.
12 проекта Договора о союзе суверенных республик, в которой устанавливается, что законодательная власть будет осуществляться Верховным Советом.[36] Необходимо уже сейчас разработать и обсудить структуру данного органа и принципы, на которых будет основана его деятельность, учтя практику работу ныне действующих Съезда и Верховного Совета СССР.

[Back]