корректирует бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы реализации их целевого назначения, и таким образом, обеспечивает регулирование, как бюджетной системы страны, так и федеративных отношений в целом. Через механизм бюджетного федерализма осуществляется выполнение федеральными, региональными и местными органами власти своих представительских полномочий с соблюдением требований независимости их бюджетной политики от вышестоящих уровней, но в едином русле направленности бюджетной политики всех уровней на достижение компромисса интересов. Ю.В. Другова, под бюджетным федерализмом понимает «систему бюджетных отношений между федерацией и ее субъектами, которая позволяет в условиях равноправия субъектов РФ и самостоятельности бюджетов субъектов РФ органично сочетать интересы федерации с интересами ее членов»1. Следующее определение понятия «бюджетный федерализм» предлагает А.Г.Игудин: это отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетноналоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов федерации при высокой степени самостоятельности территориачъных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов федерации и входящих в них муниципальных образований2. Ю.Любимцев дает такое определение: «Система бюджетного 1 Другова Ю.В. Проблемы развития межбюджетных отношений в Российской Федерации // Федерализм. № 4 ^ 2004. С. 39. 2 Игудин А.Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы. • № 8. 1998 С. 7 17 |
т 4 Глава 1. Теоретические основы бюджетного федерализма 1.1 Сущность и модели бюджетного федерализма Федерализм явление, характерное для политико-правовой науки. Однако большинство ученых и практиков признают, что в понятии «федерализм» проявляется и бюджетно-правовой аспект. Федерация нежизнеспособна, если федеративные отношения не распространены на наиважнейшую сферу политики бюджетную. Но к проблеме построения бюджетных отношений в федеративном государстве есть и более широкий подход. Например, Ю. Любимцев выделяет понятие «экономического федерализма». «Экономический федерализм» это внутренняя система и механизм взаимодействия РФ и субъектов Федерации, а также самих субъектов Федерации друг с другом в сфере экономической деятельности и их экономических интересов, регулируемый Конституцией России, конституциями и уставами субъектов Федерации, федеральными законами и законами субъектов Федерации, иными нормативными правовыми актами»1 Одним из звеньев экономического федерализма является федерализм собственности на финансовые ресурсы (бюджетно-налоговый федерализм). Некоторые авторы предлагают все финансовые отношения федеративного государства называть «финансовым федерализмом»2. Однако большинство исследователей в своих работах используют термин «бюджетный федерализм». В связи с тем, что в Бюджетном Кодексе основном документе, регулирующем бюджетную деятельность государства, отсутствует ключевое определение, подходы к его определению различны. I А.Г.Игудин предлагает следующее определение понятия «бюджетный федерализм»: это отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между 19 21 ITV V 1 федерализм как система межбюджетных отношений между федеральным » центром и субъектами Федерации предстает уже только как система финансовых связен федерального (центрального) бюджета и совокупности бюджетов более низкого уровня субъектов Федерации, оставляя за рамками взаимоотношения с источниками бюджетных средств и получателями бюджетных ресурсов (субъектами конечного присвоения) Разделение бюджетного федерализма на две сферы внешнюю и внутреннюю отражает их особую функциональную роль в финансовом механизме: внутренняя выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями (органами) I государственной власти, а внешняя, точнее внешние (начальные и конечные) бюджетные кругообороты, выражает общественную предназначенность бюджетных отношений «обслуживание» государственной машиной гражданского общества (юридических и физических лиц, институтов местного самоуправления). При этом, чем дешевле такое «обслуживание», тем эффективнее система бюджетного федерализма.5 И.Подпорина определяет бюджетный федерализм как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет интересов всех участников бюджетного процесса... Поиск компромисса этих интересов это и есть социальная ориентация бюджетной политики, которая реализуется в рамках принципов бюджетного федерализма методами бюджетного регулирования.6 Воздействуя на процессы формирования бюджетных отношений, государство с учетом региональных интересов формирует и корректирует бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы реализации их целевого назначения, и таким образом, обеспечивает регулирование, как бюджетной системы страны, так и федеративных отношений в целом. Через механизм 22 бюджетного федерализма осуществляется выполнение федеральными, региональными и местными органами власти своих представительских полномочий с соблюдением требований независимости их бюджетной « политики от вышестоящих уровней, но в едином русле направленности бюджетной политики всех уровней на достижение компромисса интересов. Анализируя построение бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства, В.Лексин и А.Швецов выделили следующие универсальные положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма: сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы, соответствующих уровням территориально-политического и территориальноадминистративного устройства страны; « законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из указанных уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории; наличие устойчивых представлений (они могут быть закреплены в нормативах) о величине необходимых и достаточных расходов для самостоятельной реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности; использование надежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей для корректировки величины вышеуказанных расходов (или их нормативов); сложившиеся в соответствии с законом и исходящие из критерия достаточности для покрытия нормативно распределяемых расходов, закрепленные за каждым уровнем бюджетно-налоговой системы (федеральным, региональным, местным) налоговые и неналоговые доходные источники; установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики федеративного государства, как |