|
согласований важнейший закон все же был принят и подписан Президентом 24 июня 1999 года1. Он определил общие принципы работы по разграничению компетенций, откорректировав уже существовавшие механизмы и создав новые, способные обеспечить федеральный контроль за договорной практикой и полноценное участие регионов в федеральном законодательстве. Закон установил, что по вопросам, отнесенным Конституцией к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, издаются «федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разфаничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», и что «после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводя тся в соответствие с принятым федеральным законом». De jure эти положения были большим шагом к обеспечению верховенства федеральных законов над договорами и законами субъектов Федерации. Одновременно указанный акт расширил возможности участия субъектов Федерации в обсуждении законопроектов по предметам совместного ведения, установив, что такие законопроекты после внесения их ь Государственную Думу, а также после принятия в первом чтении направляются в органы государственной власти субъектов РФ, предложения и замечания которых подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Думы. «В случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов Российской Федерации выскажутся против указанного проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов Российской 1 См.: О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: ФЗ от 24 июня 1999 И С3 РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.' 96 |
70 федерации и её субъектов. В другомслучае договорной характер федерации вытекает из юридического акта, её учредившего, т.е. договора. И, наконец, еще одной разновидностью может быть модель федерализма, возникающая в результате принятия конституции, т.е. конституционная федерация, или конституционно-договорная; если имеет место сочетание договора и конституции. В целом в обществе преобладает негативное отношение к договорной практике и ее последствиям. Можно выделить два главных критических аргумента. Во-первых, некоторые договоры нарушают Конституцию, закрепив в качестве предметов совместного ведения или-даже в качестве предметов ведения субъекта Федерации те вопросы, которые Конституцией отнесены к ведению Федерации, либо включая в перечень предметов ведения субъекта Федерации предметы совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. Во-вторых, договоры усиливают асимметричность Российской Федерации и закрепляют неоправданные привилегии одних субъектов Федерациив ущерб другим. Следует признать справедливость этой-критики. В то же время нужно иметь в виду, что договоры не являлись ни единственной, ниглавной причиной нарушения Конституции и федерального законодательства со стороны региональных властей. Множество-нарушений подобного рода не были связаны с наличием или отсутствием договора о разграничении полномочий между центром и субъектом Федерации. С 1998 г. новые договоры с регионами не заключались и к этому времени почти половина их была просрочена. В 1999 г. вступил в силу Закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» , существенно сузивший сферу действия уже подписанных 1 См.: ФЗ от 24 июня 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176. 94 регионами. Эти договоры знаменуют собой начало федеративной реформы. Попытки урегулировать процедуру заключения таких договоров предпринимались неоднократно, но наталкивались на солидарное противодействие Президента Б.Н. Ельцина и глав регионов, прежде всего республик, рассматривавших: эти договоры именно как договоры между главой региона и Президентом России. Закон «О принципах и порядке раз!раничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» в марте 1999 года Президент отклонил, не согласившись с положением об обязательной процедуре одобрения договоров Советом Федерации. После дополнительных согласований важнейший закон все же был принят и подписан Президентом 24 июня 1999 года.1 Начавшаяся реформа характерна двумя главными составляющими. Первая. Коррекция ключевых федеративных отношений, связанных с вопросами разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации, особенно в сфере совместной компетенции. Вторая. Построение так называемого экономического федерализма, вбирающего в себя всю совокупность экономических взаимоотношений между существующими уровнями федерации (межбюджетные, налоговые отношения; оказание экономической помощи регионам, перераспределение материальных средств, выравнивание экономических потенциалов субъектов Федерации и т.п.). В основополагающих правовых актах распределение компетенций и ответственности между Центром и субъектами Федерации с самого начала См.: О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: ФЗ от 24 июня 1999 года // СЗ РФ. 1999. №26. Ст. 3176. 163 24 июня 1999 г. Государственной Думой был принят, а уже 9 июня одобрен Советом Федерации Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»1 . Закон определял общие принципы работы по разграничению компетенций Центра и регионов: верховенство Конституции, недопустимость перераспределения предметов ведения и полномочий, определенных Конституцией, неприемлемость ущемления интересовсубъектов Федерации, добровольность и. гласность в процессе работы над договорами, обеспечение ресурсами актов по вопросам разграничения и т.д. Кроме того, был уточнен ряд уже существовавших механизмов по разграничению компетенций' и создано несколько новых механизмов, способных обеспечить, с одной стороны, федеральный контроль над договорной практикой, а с другой полноценное участие регионов в федеральном законодательстве по вопросам совместной'компетенции, в частности порядок разграничения полномочий путем принятия федеральных законов. Поскольку, однако; правительство Е.М. Примакова просуществовало недолго, а подготовленный при нем Федеральный закон затрагивал лишь частные проблемы, серьезных перемен в системе федеративш>1Х отношений не произошло. К их модификации властные структуры приступили лишь после того, как в ходе выборов 2000 г. были подтверждены полномочия В.В. Путина как нового президента России. Совокупность инициированных им реформ состояла из трех основных блоков: 1) унификации федеральных и региональных законодательных установлений; 2) создания Федеральных округов как промежуточного звена между Центром и субъектами Федерации; 3) ' См.: ФЗот24.0б.1999г.//СЗРФ. 1999.№26. Ст. 3176. |