|
становлению новой системы организации управления. Утверждение ведомственного принципа в управлении, централизация государственного аппарата, разграничение функций между отдельными учреждениями, безусловно, способствовали оптимизации системы управления, но одновременно они привели к увеличению численности государственного аппарата и не сократили размеров коррупции. В этот период центральное место среди законодательства, направленного на борьбу с коррупцией, бесспорно, занимают кодифицированные нормативные правовые акты. Самым же значимым нормативным правовым актом, обобщившим весь предшествующий опыт борьбы с коррупционными правонарушениями, явилось Соборное Уложение 1649 г. 6. Мощные преобразования во всех сферах общественной жизни, и в первую очередь, административная реформа (учреждение коллегий, детальная регламентация их обязанностей и сферы ответственности, организация прокурорской службы и т. д.) способствовали и сопровождали становление в России абсолютной монархии. Этот процесс был сопряжен также с огромным размахом коррупции и установлением суровых мер ответственности за эти деяния. В новых условиях многие правовые предписания прошлых столетий оказались неприспособленными к практическим нуждам государства, что вызвало активную нормотворческую деятельность Петра I. Так, параллельно с реформой органов государственной власти и управления закономерно выдвинулась и законодательно оформилась идея об охранении общества и государства от злоупотреблений чиновников (Указы Петра I от 25 августа 1713 г., от 24 декабря 1714 г., 25 января 1715 г., 5 февраля 1724 г. и др.). Петром I были предприняты попытки системного подхода к борьбе с коррупцией. Им были установлены различные формы контроля за деятельностью государственного аппарата: ведомственный контроль коллегии за деятельностью их местных уполномоченных; контроль Сената за всем аппаратом и др. 229 |
1) систематическое и иерархическое разделение функций между разными отраслями государственного управления, а внутри учреждений между отдельными чиновниками; 2) введение принципов комплектования и прохождения службы чиновниками в зависимости от личной выслуги, способностей и образования, а не по привилегиям, даваемым породой, т.е. принадлежностью к определенному слою класса феодалов1; 3) изменение материального обеспечения чиновников, выразившееся в замене поместного и натурального жалованья постоянными денежными окладами2. Следует отмстить, что, создавая новую систему органов государственного управления, Петром I были установлены различные формы контроля за деятельностью государственного аппарата: ведомственный контроль коллегии за деятельностью их местных уполномоченных; контроль Сената за всем аппаратом, в том числе и коллегиями; ревизион-коллегия осуществляла финансовый контроль и проверку счетов. С вышеуказанной целью в 1711 г. были учреждены должности фискалов во главе с генерал-фискалом и его помощником обер-фискалом. Они были призваны оберегать казну путем вербовки агентуры в государственных учреждениях и выявлять оперативным путем взяточников и казнокрадов. С этой же целью в 1722 г. была учреждена должноегь генерал-прокурора («ока государева»). Генерал-прокурору были подчинены обер-прокуроры в Сенате и в Синоде, прокуроры в коллегиях и губерниях. Они должны были присутствовать на заседаниях тех учреждений, при которых они были учреждены и осуществлять гласный общий надзор за законностью и исполнением указов и повелений императора и Сената. Также, поскольку генералпрокурору был подчинен институт фискалов, то прокуратора руководила и негласным агентурным надзором. А за всеми учреждениями, в том числе и Сенатом, и Синодом, и прокурорами, и фискалами наблюдала Тайная канцелярия. Таким образом осуществлялась координация антикоррупционной деятельности органов власти, подотчетных правителю. Предупредительной мерой было и правовое регулирование государственной службы. А также помимо организационных средств, верховная власть пыталась пресечь коррупцию и уголовно-правовыми средствами, о которых пойдет речь в следующем параграфе. г Петр I выдвигал в интересах государства на высокие государственные посты представителей нс из дворян, а из других социальных групп. Например, должность генерал-прокурора занимал П.И. Ягужинский сын органиста; социальное происхождение ближайшего сподвижника Петра I А.Д. Менши кова историки затрудняются определить И Павленко Н.И. Александр Данилович Меншиков. М., 1981. С. 4-7. 2 Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. // Формирование бюрократии. М., 1974. С. 5. 166 риода. Гак, уже в начале XV в. Московские князья в грамотах начали ограничивать кормление. В XVI в. верховная власть пошла еще дальше. В грамотах определялось, сколько наместник или волостель может иметь тиунов и доводчиков, кормящихся за счет населения. Установленные кормы правители должны были получать не сами и не на месте (когда можно ожидать произвол), а чрез сотских в городе1. Параллельно с этим населению предоставлялось право жаловаться на наместников. Само же понятие «посула», то есть взятки, как должностного преступления впервые в законодательстве появилось в Псковской судной грамоте (XV в.). Но никакого наказания за взимание тайного посула еще предусмотрено не было. Судебник 1497 года содержит статьи (1, 2, 67), которыми запрещено судьям дружить или мстить судом, брать посулы и отказывать в правосудии, а тяжущимся давать посулы, а также статьи (31 и 33), направленные на пресечение произвола неделыциков. Но эти запреты также не имели никакой санкции. И только в Судебнике 1550 года вместо прежних трех статей без всякой санкции помещено до 10 статей (3-S, И, 3234), устанавливающих наказания от денежных выплат в тройном размере до тюремного заключения и торговой казни за неправильные обвинения, посулы и отказ в правосудии, и до 5 статей (44, 47, 54, 66, 74), облагающих наказаниями различные неправильности в судопроизводстве. Помимо этого, Судебник 1550 года указывал на обязанность наместников нести ответственность и за всех их людей, а также устанавливал годовую давность для исков на наместников. Таким образом, эпоха Судебников положила начало законодательному регулированию борьбы с коррупционными правонарушениями должностных лиц. Дальнейшее развитие законодательство, направленное на пресечение коррупционных правонарушений, получило в указных книгах приказов. Но здесь оно получило развитие в основном в отношении должностных лиц органов местного самоуправления (губных целовальников и губных старост). Самым же значимым нормативным правовым актом, обобщившим весь предшествующий опыт борьбы с коррупционными правонарушениями, явилось Соборное Уложение 1649 г.1 2 К моменту его издания на Руси уже произошло окончательное упрочение влияния чиновничества, что и получило отражение в вышеуказанном законе. Так, в Соборном Уложении 1649 г. начал формироваться специальный субъект это должностное лицо, т.е. лицо, состоящее на службе в каком-либо государственном органе власти или управления. Такими должностными лицами являлись бояре и 1 Чичерин Б.Н. Областные учреждения России в XVII веке. М., 1856. С. 37. 2 ПСЗ, т. I, № 7157. 167 воеводы; окольничьи, думные дворяне и думные дьяки; приказные дьяки и подьячие; должностные лица органов губного и земского самоуправления, неделыцики и приставы, а гакже их помощники заговорщики; мытники, перевозчики и мостовщики. Если в коррупционном преступлении принимало участие не должностное лицо, например, если посул брался на имя судьи без его ведома кем-либо из его родственников, Уложение такой случай приравнивало к мошенничеству. В Соборное уложение 1649 г. были закреплены и различные виды коррупционных правонарушений: вынесение неправедного решения судьей, подделка судного списка дьяками и подьячими, волокита с целью вымогательства взятки, отказ судьи от разбора дела, связанный с вымогательством взятки, посул, неправомерное взимание пошлин. В части назначения наказаний Уложение установило наказание для сановников (высокопоставленных чиновников), таких как бояр, окольничьих, воевод, вообще думных людей в виде штрафа и лишения чина, либо назначение наказания попрежнему оставлялось на усмотрение Государя. Низшие чиновники за должностные преступления подвергались торговой казни и исключению из службы, отсечению руки, ссылке, битью батогами, возмещению ущерба, тюремному заключению. То есть, на момент принятия Соборного Уложения 1649 г. верховная власть пошла уже по пути развития преимущественно уголовно-правовых мер борьбы с коррупционными правонарушениями. Естественно, что разница в наказаниях между высокопоставленными чиновниками и всеми остальными была достаточно внушительной. Однако на практике такое положение (снисходительное отношение к высшему чиновничеству) сохранялось и в дальнейшем. Соборное Уложение 1649 г. оставалось действующим нормативным правовым актов и в период Империи, однако Петром I были предприняты попытки системного подхода к борьбе с коррупцией. Им были установлены различные формы контроля за деятельностью государственного аппарата: ведомственный контроль коллегии за деятельностью их местных уполномоченных; контроль Сената за всем аппаратом, в том числе и коллегиями; ревизион-коллегия осуществляла финансовый контроль и проверку счетов. С вышеуказанной целью в 1711 г. были учреждены должности фискалов во главе с генерал-фискалом и его помощником обер-фискалом. Они были призваны оберегать казну путем вербовки агентуры в государственных учреждениях и выявлять оперативным путем взяточников и казнокрадов. С этой же целью в 1722 г. была учреждена должность генерал-прокурора |