|
объединения русских земель и образованием Русского централизованного государства. В связи с преодолением экономической раздробленности менялась и организация системы управления в сторону укрепления и централизации государственного аппарата. В этот период осуществился переход от личного управления к организации учреждений и вместе с тем от дворцового (вотчинного) характера их к государственному (с середины XV до середины XVI в.). Определенному лицу поручалось особое ведомство как постоянное: «к тому его послати, которому люди приказаны ведати»143. Ведомства в свою очередь становились сложными по своему составу: «а на суде быти у бояр и окольничьих дьяком».144 С середины XVI и в XVII в. в России сформировались специальные учреждения приказы, которые вытеснили разнохарактерные учреждения сословного плана и являлись государственными бюрократическими учреждениями. В этот же период происходил и количественный рост группы населения, единственным занятием которого была государственная служба. Определяющими признаками государственных учреждений стали непосредственное подчинение центральной власти, наличие постоянного штата и бюджета. Чиновники начали получать за свою службу различные виды жалования (поместные и денежные оклады). Размеры и содержание этого жалования находилось в соответствии с иерархической структурой всей группы чиновничества. Важнейшей частью приказа была канцелярия и составляющие ее подьячие, в руках которых находилось фактически все управление государством и которые крайне злоупотребляли своим положением в связи с отсутствием должного материального обеспечения и недостаточностью определения в законе условий государственной службы.145 143 Судебник 1497 г. // Судебники XV-XVI веков. 1952. С. 19. 144 Судебник 1497 г. // Судебники XV-XVI веков. М.-Л., 1952. С. 19. 145 Никаких положений и инструкций об организации работы приказов не сохранилось. По-видимому, система приказного управления и делопроизводства держалась главным образом на административном опыте, который накапливался десятилетиями и передавался из поколения к поколению. 83 |
чиков, доводчиков, назначаемых самим наместником, с целью оградить население от излишних поборов и издержек на них; порядок жалоб на наместников; воспрещался самосуд; указывались некоторые правила судопроизводства и так далее. Таким образом, в указанных грамотах безграничная государственная власть, представителем которой являлся наместник, ставилась в определенные границы, а именно определялось не то, что должен делать наместник, а то, чего он не должен делать. Наместники же и волостели в ограждение их интересов и для устранения споров с жителями получали «доходные списки», по которым и взимали с населения всякие сборы. О назначении наместника население уведомлялось особой грамотой, в которой указывалось, что государь пожаловал такого-то таким-то городом или волостью в кормление, «и вы все люди чтите его и слушайте, а он вас ведает, и судит, и ходит, как было за прежними наместниками»1. В дальнейшем в России происходит развитие государственного аппарата управления, что было связано прежде всего с процессом политического объединения русских земель и образованием Русского централизованного государства. В связи с преодолением экономической раздробленности менялась и организация системы управления в сторону укрепления и централизации государственного аппарата. В этот период осуществился переход от личного управления к организации учреждений и вместе с тем от дворцового (вотчинного) характера их к государственному (с середины XV до середины XVI в.). Определенному лицу поручалось особое ведомство как постоянное: «к тому его послати, которому люди приказаны ведати»2. Ведомства в свою очередь становились сложными по своему составу: «а на суде быти у бояр и окольничьих дьяком»3. Следует отметить, что и в этом случае также устанавливается коллегиальный принцип отправления правосудия. С середины XVI и в XVII в. в России сформировались специальные учреждения приказы. Так, из личного управления дворецкого и казначеев возникли дворцово-финансовые приказы большого дворца и большой казны, из военных разрядный, из судебно-административных холопий приказ, разбойный и поместный, из внешне-политического ведомства посольский, из центрально-областных некоторые четверти и судные приказы. Следует отметить, что вышеназванная система органов управления имела большие недостатки: : Акты XIII-XVII вв., представленные в Разрядный приказ после отмены наместничества. Изд. А. Юшков. М, 1898. Книги II-IV. Si 213. 2 Судебник 1497 г., ст. 2. // Судебники XV-XVI веков. М.-Л., 1952. С. 19. 3 Судебник 1497 г., ст. 1. // Судебники XV-XVI веков. М.-Л., 1952. С. 19. 36 I I * A * один и тот же род дел рассеивался по множеству приказов. Так, суд принадлежал всем приказам над лицами, подчиненными каждому из них. Собственно судебные полномочия и придавали государственный характер прежним вотчинным учреждениям, поэтому члены приказов всегда именовались судьями; в системе приказов смешивалось три основания для деления органов: по роду дел, но классам лиц и по территориальным районам. Поэтому подданные нередко не знали, какому приказу они подведомственны по тому или другому делу; в ведомстве каждого отдельного приказа заключалось множество разнообразных функций: почти каждый приказ, кроме своей специальной компетенции, получал для содержания (в кормление) несколько городов, которыми он ведал во всех отношениях1. Внутренняя структура приказов была единообразной. Во главе приказов стояли «начальные люди», называемые судьями, поскольку большинство приказов в той или иной мере являлись судебными учреждениями. В качестве начальных людей обычно назначались служилые люди думных или московских чинов и дьяки. Делопроизводство приказа вели подьячие. Кроме того, в штате приказа были пристава, выполнявшие полицейские функции, и сторожа. Важнейшей частью приказа была канцелярия и составляющие ее подьячие, в руках которых находилось фактически все управление государством и которые крайне злоупотребляли своим положением в связи с отсутствием должного материального обеспечения и недостаточностью определения в законе условий государственной службы1 2. Приказные подьячие делились на «старых» (старших) и «молодых» (младших). Старые ведали отделами приказа, или «столами». Молодые являлись помощниками. Чаще всего они занимались перепиской документов с черновиков. Следует также отметить, что штаты приказов часто были недостаточны, и в приказах было немало молодых подьячих, служивших вне штата3. Естественно, это было связано с ограниченными возможностями государства в материальном обеспечении государственных служащих. Органы местного управления до середины XVI в. по-прежнему составляли посадники (наместники и волостели) и соответственно продолжала существовать система кормления. Корм как и ранее определялся таксой в установленных грамотах для 1 Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону, 1995. С. 201. : Никаких положений и инструкций об организации работы приказов не сохранилось. По-видимому, система приказного управления и делопроизводства держалась главным образом на административном опыте, который накапливался десятилетиями и передавался из поколения к поколению. 3 Очерки истории СССРПериод феодализма XVII в. М., 1955. С. 378, 380. государственными делами, были дворцовые слуги. Эго была так называемая дворцово-вотчинная система управления. Местными органами управления были посадники (наместники) в городах и волостели в сельской местности, которые вместо жалованья за службу имели право сбора «корма» с населения. Эта система управления называлась системой кормления. Этот способ содержания должностных лиц и стал одной из предпосылок возникновения в их среде коррупционных правонарушений, таких как превышение власти, взяточничество и др., поскольку данная система позволяла чиновникам вполне законно обогащаться за счет других, не устанавливая при этом никаких границ. В Древней Руси не существовало и судебных органов как особых учреждений. Судебные функции осуществляли те же самые лица, которые занимались управлением в центре и на местах. Поэтому и суду были присущи те же пороки чиновничества злоупотребления должностным положением и взяточничество. В дальнейшем в России происходило развитие государственного аппарата управления, а вместе с ним и чиновничье-бюрократического аппарата. С середины XV до середины XVI вв. был осуществлен переход от личного управления к организации учреждений и вместе с тем от дворцового (вотчинного) характера их к государственному. Вначале определенному лицу поручалось особое ведомство как постоянное, а ведомства в свою очередь становились сложными по своему составу. И с середины XVI в. в России сформировались специальные учреждения приказы, которые вытеснили разнохарактерные учреждения сословного плана и являлись государственными бюрократическими учреждениями. В этот же период происходил и количественный рост группы населения, единственным занятием которого была государственная служба. Определяющими признаками государственных учреждений стали непосредственное подчинение центральной власти, наличие постоянного штата и бюджета. Чиновники начали получать за свою службу различные виды жалования (поместные и денежные оклады). Размеры и содержание этого жалования находилось в соответствии с иерархической структурой всей группы чиновничества. Состав лиц, занятых в государственных учреждениях по своему характеру также был неоднороден. Непосредственные руководители, то есть судьи и воеводы, не включались в штаты учреждений и исполняли возложенные на них должности как временные сословные поручения. В ином положении были дьяки и подьячие, для которых работа в государственных учреждениях превращалась в постоянную профес |