|
кратии, «...как особого слоя лиц, специализировавшегося на управлении и поставленного в привилегированное положение перед народом».178 Реформы, проведенные в России в первой четверти XVIII в. способствовали установлению дворянско-бюрократических учреждений, какими был Сенат, коллегии, губернские и городские органы управления. По характеристике СМ. Троицкого, отличительными чертами бюрократии в XVIII в. были: 1) систематическое и иерархическое разделение функций между разными отраслями государственного управления, а внутри учреждений между отдельными чиновниками; 2) введение принципов комплектования и прохождения службы чиновниками в зависимости от личной выслуги, способностей и образования, а не по привилегиям, даваемым породой, т.е. принадлежностью к определенному слою класса феодалов179; 3) изменение материального обеспечения чиновников, выразившееся в замене поместного и натурального жалованья постоянными денежными окISO ладами. Реформы в области государственного управления первой четверти XVIII века привели к увеличению числа учреждений и чиновников, особенно среднего звена подьячих и канцеляристов. Так, по данным СМ. Троицкого в государственных и дворцовых учреждениях в середине 50-х годов XVIII в. состояло чиновников I-V классов 145 человек, VI-VIII классов 562 человека, IX-XIV классов 1344 человека; канцелярских служителей различных разрядов (канцеляристов, подканцеляристов, копиистов и т.д.) 3328 человек. Общая численность чиновников составляла 5379 человек.181 Численность чи96 178 Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т. 2. М., 1962. С. 312. 179 Петр I выдвигал в интересах государства на высокие государственные посты представителей не из дворян, а из других социальных групп. Например, должность генералпрокурора занимал П. И. Ягужинский сын органиста; социальное происхождение ближайшего сподвижника Петра I А. Д. Меншикова историки затрудняются определить (См.: Павленко Н. И. Александр Данилович Меншиков. М., 1981. С. 4-7. 180 Троицкий С. М, Русский абсолютизма дворянство в XVIII в. Формирование бюрократии. М., 1974. С. 5. 181 Троицкий С. М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. Формирование бюрократи и .-М ., 1974.-С . 173. |
91 благочиния возглавлял генерал-полицмейстер в Санкт-Петербурге и оберполицмейстер в Москве, полицмейстер в губернском городе или городничий в уездном городе. Поскольку управа благочиния (также как и нижний земский суд в уезде) являлась не только полицейским, но и судебным органом по мелким уголовным и гражданским делам, то в ее состав входили два пристава (по уголовным и гражданским делам), а также два ратмана выборных представителя городского сословия. Что касается компетенции управ благочиния, то по сравнению с ранее существовавшими полицейскими органами она была значительно расширена. Им вменялось в обязанность знать занятия и источники доходов всех жителей, нс только постоянных, но и временно приезжающих, а также контролировать общественные организации, религиозные секты и т.д. Характерной чертой полиции этого периода была ес децентрализация. Полицейские органы в губерниях всецело подчинялись губернаторам, а Г'снералполицмейстер фактически руководил лишь столичной петербургской полицией. На рубеже XVIII и XIX вв., в годы правления Павла I (1796-1801 г.г.) в системе высших органов наблюдается усиление единоначалия. Учреждение главных директоров коллегий явилось переходом к министерской системе. Что касается органов местного управления, то в последние годы XV7II в. здесь произошло упрощение местного аппарата, его дальнейшая бюрократизация посредством ограничения выборного сословного представительства1. Таким образом, проведенные реформы в области государственного управления первой четверти XVIII века привели к увеличению числа учреждений и чиновников, особенно среднего звена подьячих и канцеляристов. Так, по данным С.М. Троицкого в государственных и дворцовых учреждениях в середине 50-х годов XVIII в. состояло чиновников I-V классов 145 человек, VI-VIII классов 562 человека, IX-XIV классов 1344 человека; канцелярских служителей различных разрядов (канцеляристов, подканцеляристов, копиистов и т.д.) 3328 человек. Общая численность чиновников составляла 5379 человек1 2. Численность чиновников в 1796 г., то есть к началу XIX в. составляла уже приблизительно 15764 человек3 * 5. Важное значение в оформлении правового статуса чиновников государственного аппарата имела «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, 1 Ерошкин Н.П., Куликов Ю.В., Чернов А.В. История государственных учреждений России до Великой Октябрьской социалистической революции. М, 1965. С. 118. 1 Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. Формирование бюрократии. М., 1974. С.173. 5 Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978. С. 66. 93 более двухсот тысяч рублев...»1. И несмотря на то, что приказные люди в правление Петра Великого работали «денно и нощно», выполняя его многочисленные указы и распоряжения, о чем имеется множество свидетельств, например, вице-губернатора Степана Клокочова, руководившего Сенкт-Пстербургской губернской канцелярией, который говорил, что ее служащие «...управляют его государевы и челобитчиковы многие дела по возможности денно и ношно и безвыходно, и за неисправление дсржатца в канцелярии за караулом, а иные многие и скованы, понеже за малолюдством и справица не могут...»2, государство своих чиновников не жаловало. Нели и платило жалованье, то нерегулярно, и прожить на него не представлялось возможности. Поэтому необходимы были дополнительные средства к существованию, которые они могли получить без особых затрат своего времени. Они складывались из владения землей, с которой они получали продукты натурой, из сдачи внаем квартир, из частных уроков и получения подарков. Это были легальные способы улучшения жизни. Естественно, что были и нелегальные казнокрадство, подделка документов, взяточничество и др. Но притом, что низшее чиновничество бесконечно жаловалось на свою скудность, некоторые из них имели множество дорогой утвари, одежды, драгоценностей. Об этом свидетельствуют их заявления об ограблениях, поданные в суд и полицию. Например, подьячий Маракушев жаловался на кражу у него низанья (нанизанного и нашитого жемчуга), перстней золотых, посуды серебряной, парадной одежды на 410 рублей; подьячий Дмитрий Горохов оценил украденное у него в сумму 203 рублей3. Можно сказать, что необходимое материальное обеспечение чиновников составляло предмет особой заботливости со стороны правительства, оно бесспорно хотело обеспечить их, имея в виду пресечь этим господствовавшее повсеместно лихоимство, но оказывая такую заботу в отношении высших и средних чинов, оно действовало в совершенно противоположном направлении в отношении мелкого чиновничества, которое между тем составляло самую страшную язву во всех судебных и административных учреждениях4. Таким образом, реформы, проведенные в России в первой четверти XVIII в. способствовали установлению дворянско-бюрократических учреждений, какими был Сенат, коллегии, губернские и городские органы управления. По характеристике С.М. Троицкого, отличительными чертами бюрократии в XVIII в. были: ! Цит. по: Серов Д.О. Строители империи. Новосибирск. 1996. С. 204. : РГАДА. Ф. 248. Оп. 4. Кн. 195. Л. 215-216. 5 РГАДА. Ф. 285. On. 1. Ч. 2. Д. 1568. Л. 8; Д. 1594. Л. 39-40. А Карнович Е. Русские чиновники в былое и настоящее время. СПб., 1897. С. 51-52. 1) систематическое и иерархическое разделение функций между разными отраслями государственного управления, а внутри учреждений между отдельными чиновниками; 2) введение принципов комплектования и прохождения службы чиновниками в зависимости от личной выслуги, способностей и образования, а не по привилегиям, даваемым породой, т.е. принадлежностью к определенному слою класса феодалов1; 3) изменение материального обеспечения чиновников, выразившееся в замене поместного и натурального жалованья постоянными денежными окладами2. Следует отмстить, что, создавая новую систему органов государственного управления, Петром I были установлены различные формы контроля за деятельностью государственного аппарата: ведомственный контроль коллегии за деятельностью их местных уполномоченных; контроль Сената за всем аппаратом, в том числе и коллегиями; ревизион-коллегия осуществляла финансовый контроль и проверку счетов. С вышеуказанной целью в 1711 г. были учреждены должности фискалов во главе с генерал-фискалом и его помощником обер-фискалом. Они были призваны оберегать казну путем вербовки агентуры в государственных учреждениях и выявлять оперативным путем взяточников и казнокрадов. С этой же целью в 1722 г. была учреждена должноегь генерал-прокурора («ока государева»). Генерал-прокурору были подчинены обер-прокуроры в Сенате и в Синоде, прокуроры в коллегиях и губерниях. Они должны были присутствовать на заседаниях тех учреждений, при которых они были учреждены и осуществлять гласный общий надзор за законностью и исполнением указов и повелений императора и Сената. Также, поскольку генералпрокурору был подчинен институт фискалов, то прокуратора руководила и негласным агентурным надзором. А за всеми учреждениями, в том числе и Сенатом, и Синодом, и прокурорами, и фискалами наблюдала Тайная канцелярия. Таким образом осуществлялась координация антикоррупционной деятельности органов власти, подотчетных правителю. Предупредительной мерой было и правовое регулирование государственной службы. А также помимо организационных средств, верховная власть пыталась пресечь коррупцию и уголовно-правовыми средствами, о которых пойдет речь в следующем параграфе. г Петр I выдвигал в интересах государства на высокие государственные посты представителей нс из дворян, а из других социальных групп. Например, должность генерал-прокурора занимал П.И. Ягужинский сын органиста; социальное происхождение ближайшего сподвижника Петра I А.Д. Менши кова историки затрудняются определить И Павленко Н.И. Александр Данилович Меншиков. М., 1981. С. 4-7. 2 Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. // Формирование бюрократии. М., 1974. С. 5. |