|
земской управы в случае двукратного неутверждения избранных лиц (ст. 119). • * * * • . . / • р . I Кроме того, в рамках новой концепции земского самоуправления Положением 1890 г. изменялся правовой статус членов управ, согласно ст. 124 они признавались состоящими на государственной службе. Следствием этого стало подчинение членов земской управы власти губернатора в плане дисциплинарной ответственности, когда губернатор мог выносить выговоры и удалять их от должности за дисциплинарные проступки (ст. 134). Тем самым, новое законодательство давало возможность губернаторам, через подчиненные им управы оказывать влияние на земские представительные учреждения. Иллюстрацией тому может служить циркулярное письмо тульского губернатора уездным земским управам, в котором он на основании предоставленных ему "производств земских собраний текущей сессии" (ноябрь 1892 г.) предписывал управам "иметь должное наблюдение за порядкомI • / ' . . • * Ь ’ " в земских собраниях" и, кроме того, поскольку председатели и члены управ находились на заседаниях уездных собраний "при исполнении обязанностей» государственной службы", им предлагалось являться на заседания уездныху собраний в присвоенной им форменной одежде в соответствии с "Расписаниемь • ■ I t классов должностей и разрядов по шитью на мундире председателей и членов губернских и уездных земских управ"1, прилагавшемся к Положению 1890 г. Срок полномочий губернской и уездной управ устанавливался в три года (ст. 46). Назначение содержания членам земской управы решалось уездным земским собранием (ст. 49). • с • • / I • * ■ • * Прежде чем перейти к характеристике исполнительных органов земств. 1 Если организацией представительных органов земского самоуправления определялось, кто из местного сообщества и в какой степени участвует в делах местного самоуправления, то организацией исполнительных органов обусловливалась сте• * " " пень предоставленной самоуправлению со стороны государства самостоятельности. |
20 дней, уездные 10, но по ходатайствам собраний эти сроки могли быть продлены губернатором (ст. 67). В среднем сессия уездного земского собрания длилась от 4 до 8 дней, а губернского от 10 до 19 дней . Чрезвычайные земские собрания разрешались только министром внутренних дел, и лишь в особо важных случаях (во время стихийных бедствий, войн) губернатором. Обсуждению чрезвычайных собраний подлежали только те вопросы, для решения которых они созывались (ст. 68). В состав уездного земского собрания по должности входили председатель и члены земской управы и городской голова главного города уезда. Председательство в уездном или губернском земском собрании возлагалось на уездного или губернского предводителя дворянства. Это вызывало ряд возражений как совмещение в земском самоуправлении сословного и бессословного начал с преобладанием первого. В земских кругах выдвигалась идея необходимости выбора самим собранием своего председателя. Но закон установил председательство предводителя дворянства, мотивировав это тем, что “и для правительства, и для самого земства важно, чтобы председатели были люди вполне благонадежные” . Положение 1864 г. не давало никаких особых полномочий председателям земских собраний. Только Правила от 13 июня 1867 г. предоставили им право принимать чрезвычайные меры в виде лишения гласных слова, снятия с обсуждения предложений, несогласных с законом или выходящих из круга предметов ведомства собрания, Отказ от прямых выборов в губернские земские собрания объяснялся “различием губернских и уездных земских собраний по важности решаемых ими дел”, поскольку в губернских собраниях были бы сосредоточены все важные дела, и выбор губернских гласных потребовал бы гораздо большей разборчивости . Ст. 59 Положения 1890 г. установила обязательное присутствие гласных в собрании. Появление этой статьи было связано с имевшим место в практике земских собраний абсентеизмом гласных . Не явившегося без уважительных причин гласного собрание могло подвергнуть по постановлению 2/3 голосов в первый раз замечанию, во второй штрафу не свыше 75 рублей, в третий сверх штрафа исключению из собрания . Особый интерес представляют исполнительные органы земств. Если организацией представительных органов земского самоуправления определялось, кто из местного сообщества и в какой степени участвует в делах местного самоуправления, то организацией исполнительных органов обусловливалась степень предоставленной самоуправлению со стороны государства самостоятельности. Рассматривая самоуправление как осуществление местными выборными органами определенных задач государственного управления, нужно признать самоуправление существующим лишь тогда, когда исполнение принятых его представительными органами решений осуществляется непосредственно его исполнительными органами. Если же правительство сохраняет за собой осуществление всех задач государственного управления, в том числе и на местном уровне, а органы самоуправления рассматривает только как совещательные органы при администрации, не предоставляя им собственной исполнительной власти, то, разумеется, о реальном местном самоуправлении не может быть и речи. Положение 1864 г. предоставило земским собраниям, как уже говорилось выше, право избирать особые исполнительные органы сроком на 3 года в виде губернских и уездных земских управ. Этот порядок был сохранен и в законе 1890 г. (ст. 115). Если Положение 1864 г. предоставляло активное избирательное право при выборах управы только лицам, участвовавшим в земском собрании (ст. 46), то новое Положение 1890 г. предоставило право быть избранными в управу не только гласным, но и всем лицам, имеющим право голоса при выборах земских собраний (ст. 116). Но если по закону 1864 г. губернатором утверждались только председатели управ (ст. 48), то по новому Положению и члены губернской и уездной земской управ должны были проходить утверждение губернатора, а председатель губернской земской управы министра внутренних дел (ст. 118). В случае неутверждения членов управ назначались новые выборы. Правительству принадлежало право назначать членов земской управы только в случае, если неутверждение избранных лиц произошло дважды (ст. 119). Такой порядок вовсе не улучшал земского самоуправления, так как рознь между земским собранием и его исполнительным органом, назначаемым сверху, не могла не воздействовать на земские учреждения самым невыгодным образом. Но и выборные члены управы ставились Положением 1890 г. в зависимость от органов центральной власти. В соответствии со ст. 124 они признавались состоящими на государственной службе. Это подчиняло членов земской управы власти губернатора в плане дисциплинарной ответственности, когда губернатор мог выносить выговоры и удалять от должности членов земских управ за дисциплинарные проступки (ст. 134). Несмотря на это, акцентировать внимание нужно все же на том, что земские управы избирались собраниями и были подотчетны прежде всего им. Отчеты управ рассматривались собраниями ежегодно во время очередной сессии . То есть в отношениях исполнительных органов земства с его представительными органами безусловный приоритет принадлежал последним. Это положение не устраивало губернскую администрацию, лишенную возможности влиять на представительные органы земства непосредственно, и потому использующую любые возможности влияния через его исполнительные органы. Не случайно в одном из циркулярных писем тульского губернатора уездным земским управам на основании предоставленных ему “производств земских собраний текущей сессии” (ноябрь 1892 г.) предписывалось земским управам “иметь должное наблюдение за порядком в земских собраниях” и, кроме того, поскольку председатели и члены управ находились на заседаниях уездных собраний “при исполнении обязанностей государственной службы”, им предлагалось являться на заседания уездных собраний в присвоенной им форменной одежде . К Положению 1890 г. прилагалось “Расписание классов должностей и разрядов по шитью на мундире председателей и членов губернских и уездных земских управ” . Очевидно, придание деятельности членов и председателей земских управ характера государственной службы, по мысли законодателя, должно было обеспечить так долго ожидавшееся в обществе придание земским учреждениям “государственного значения”. Однако, на практике это не привело к ожидаемым в обществе результатам. Включение земских учреждений в систему государственной власти состоялось вовсе не тем путем, который предлагали российские ученыегосударствоведы. Следует подчеркнуть, что в 1864 г. была создана качественно новая система местной власти, первая земская реформа не была лишь частичным улучшением старого административного механизма. И как бы ни были существенны изменения, внесенные новым Земским Положением 1890 г., они имели характер лишь частных поправок к той системе, которая была создана в 1864 г. Реформа 1890 г. подвергла изменению созданное прежде земское самоуправление главным образом по причинам политическим. Но не эта реформа с ее новым законом, а именно Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. оставалось основой земского самоуправления на протяжении всего периода существования последнего. А этот Закон 1864 г. не видел в самоуправлении особой организации государственного управления, а только отказ государства от управления “несущественными” для него хозяйственными делами уезда и губернии. Господство такого j взгляда отразилось на той роли, которую Положение 1864 г. отвело земским учреждениям. Поскольку в них видели не государственные, а лишь общественные учреждения, то и не признали возможность наделить их функциями власти. Земства не получили не только полицейской власти, но и вообще были лишены принудительной исполнительной власти, не могли самостоятельно проводить свои распоряжения в действие, а вынуждены были обращаться к ‘ содействию правительственных органов. Более того, первоначально по Положению 1864 г. земские учреждения не были наделены правом издавать обязательные для населения постановления. Признание учреждений земского самоуправления общественно-хозяйственными союзами отразилось в законе и на определении их отношения к правительственным учреждениям и частным лицам. Земства существовали рядом с администрацией, не будучи связаны с ней в одну общую систему управления. В целом местное управление оказалось проникнутым дуализмом, основанном на противопоставлении земского и государственного начала. Когда земские учреждения вводились в 34 губерниях центральной России , очень скоро обнаружилась невозможность такого резкого обособления государственного управления и земского самоуправления. По закону 1864 г. земство было наделено |