|
# личных постановлений, циркуляров и разъяснений, нацеленных на то, чтобы удержать органы местного самоуправления в хозяйственной сфере. Контроль над земствами со стороны административного аппарата был довольно жестким, хотя в «Положении» 1864г. говорится о нем предельно лаконично. Положением 1864 г. было установлено, что земские учреждения в круге предоставленных им полномочий действуют самостоятельно, насколько это было достижимо без применения принудительных мер. Напомним, что Закон J 1864 г. не видел в самоуправлении особой организации государственного управления, а только отказ государства от управления "несущественными" для него Ф делами уезда и губернии. Господство такого взгляда отразилось на той роли, которую Положение 1864 г. отвело земским учреждениям. Поскольку в них видели не государственные, а лишь общественные учреждения, то и не признали возможность наделить их функциями власти. Земства не получили не только полицейской власти, но и вообще были лишены принудительной исполнительной власти, не могли самостоятельно проводить свои распоряжения в действие, а вынуждены были обращаться к содействию правительственных органов. Более того, первоначально по Поло-I ч жению 1864 г. земские учреждения не были наделены правом издавать обя§ зательные для населения постановления. Признание учреждений земского самоуправления общественнохозяйственными союзами отразилось в законе и на определении их отношения к правительственным учреждениям и частным лицам. Земства существовали рядом с администрацией, не будучи связаны с ней в одну общую систему управления. В целом местное управление оказалось проникнутым дуализмом, основанном напротивопоставлении земского и государственного начала. , * Соответственно этому делению распределялась и степень власти, предос-. > ' тавленной законом 1864 г. органам земского самоуправления. Земские учреждения не имели права непосредственного принуждения частных лиц. Если появлялась необходимость в таких мерах, земство должно было обращаться к содей120 |
Но и выборные члены управы ставились Положением 1890 г. в зависимость от органов центральной власти. В соответствии со ст. 124 они признавались состоящими на государственной службе. Это подчиняло членов земской управы власти губернатора в плане дисциплинарной ответственности, когда губернатор мог выносить выговоры и удалять от должности членов земских управ за дисциплинарные проступки (ст. 134). Несмотря на это, акцентировать внимание нужно все же на том, что земские управы избирались собраниями и были подотчетны прежде всего им. Отчеты управ рассматривались собраниями ежегодно во время очередной сессии . То есть в отношениях исполнительных органов земства с его представительными органами безусловный приоритет принадлежал последним. Это положение не устраивало губернскую администрацию, лишенную возможности влиять на представительные органы земства непосредственно, и потому использующую любые возможности влияния через его исполнительные органы. Не случайно в одном из циркулярных писем тульского губернатора уездным земским управам на основании предоставленных ему “производств земских собраний текущей сессии” (ноябрь 1892 г.) предписывалось земским управам “иметь должное наблюдение за порядком в земских собраниях” и, кроме того, поскольку председатели и члены управ находились на заседаниях уездных собраний “при исполнении обязанностей государственной службы”, им предлагалось являться на заседания уездных собраний в присвоенной им форменной одежде . К Положению 1890 г. прилагалось “Расписание классов должностей и разрядов по шитью на мундире председателей и членов губернских и уездных земских управ” . Очевидно, придание деятельности членов и председателей земских управ характера государственной службы, по мысли законодателя, должно было обеспечить так долго ожидавшееся в обществе придание земским учреждениям “государственного значения”. Однако, на практике это не привело к ожидаемым в обществе результатам. Включение земских учреждений в систему государственной власти состоялось вовсе не тем путем, который предлагали российские ученыегосударствоведы. Следует подчеркнуть, что в 1864 г. была создана качественно новая система местной власти, первая земская реформа не была лишь частичным улучшением старого административного механизма. И как бы ни были существенны изменения, внесенные новым Земским Положением 1890 г., они имели характер лишь частных поправок к той системе, которая была создана в 1864 г. Реформа 1890 г. подвергла изменению созданное прежде земское самоуправление главным образом по причинам политическим. Но не эта реформа с ее новым законом, а именно Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. оставалось основой земского самоуправления на протяжении всего периода существования последнего. А этот Закон 1864 г. не видел в самоуправлении особой организации государственного управления, а только отказ государства от управления “несущественными” для него хозяйственными делами уезда и губернии. Господство такого j взгляда отразилось на той роли, которую Положение 1864 г. отвело земским учреждениям. Поскольку в них видели не государственные, а лишь общественные учреждения, то и не признали возможность наделить их функциями власти. Земства не получили не только полицейской власти, но и вообще были лишены принудительной исполнительной власти, не могли самостоятельно проводить свои распоряжения в действие, а вынуждены были обращаться к ‘ содействию правительственных органов. Более того, первоначально по Положению 1864 г. земские учреждения не были наделены правом издавать обязательные для населения постановления. Признание учреждений земского самоуправления общественно-хозяйственными союзами отразилось в законе и на определении их отношения к правительственным учреждениям и частным лицам. Земства существовали рядом с администрацией, не будучи связаны с ней в одну общую систему управления. В целом местное управление оказалось проникнутым дуализмом, основанном на противопоставлении земского и государственного начала. Когда земские учреждения вводились в 34 губерниях центральной России , очень скоро обнаружилась невозможность такого резкого обособления государственного управления и земского самоуправления. По закону 1864 г. земство было наделено подлежало 636.117 рублей. Остальное предполагалось покрыть сборами с патентов и торговых документов, остатками от смет прежних лет, процентом с капиталов богоугодных заведений, платой за пользование в больницах и т.д. Наш вывод заключается в том, что нельзя говорить о собственной системе земских финансов в смысле существования особых “земских повинностей”. Под земскими повинностями понимался местный государственный налог, существовавший задолго до введения земских учреждений. Деление земских расходов на обязательные и необязательные существовало потому, что земство получало в свое распоряжение часть этого налога, и государство считало себя вправе указывать земству обязательные статьи расходов. Уездные и губернские сметы и раскладки подлежали рассмотрению и утверждению губернатора (ст. 82 Положения о земских учреждениях 1890 г.). Но не только это ограничивало самостоятельность земства в финансовой сфере. Ст. 97, п. 1 Устава о земских повинностях установила впредь до определения предельности земского обложения (закон о котором был принят в 1900 г.), что земские сборы с недвижимых имуществ не могут быть повышаемы более, чем на 3% в год. Земство не имело собственной принудительной власти, а потому по постановлению губернского земского собрания составлялись недоимочные реестры и представлялись полиции для взыскания недоимок. Ни одна смета и раскладка не могла приниматься без утверждения губернатора или министра внутренних дел. Таким образом, сфера земских финансов была наиболее контролируемой со стороны правительства сферой земской деятельности. В действительности никакие либеральные начала организации самоуправления не смогли бы обеспечить земству большей пользы, чем предоставление права добывания и расходования необходимых средств, которое имело место. Право сбора с населения налогов, принадлежавшее земству, приводило к противоречию его реального положения с очерченным в законе положением общественнохозяйственного союза, юридического лица частного права, органы которого не были включены в систему органов государственной власти. Но этим указанное противоречие не исчерпывалось. Условия деятельности земского самоуправления определялись не только властными полномочиями, предоставленными его органам в силу необходимости, но и кругом дел, предоставленных их ведению. Положение 1864 г. определяло предметы ведения земства как дела, относящиеся к местным хозяйственным пользам и нуждам. Ст. 2 давала подробное перечисление дел, подлежащих ведению земских учреждений. Среди них: заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства, устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений и путей сообщения, меры обеспечения народного продовольствия, заведование земскими благотворительными заведениями, управление делами взаимного земского страхования имуществ, попечение о развитии местной торговли и промышленности, участие в хозяйственном отношении в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах, участие в делах о почтовой повинности и др. Мы видим, что закон весьма неопределенно в терминологическом смысле указал отношение земских учреждений к различным предметам их ведения, говоря то о “заведовании”, то об “устройстве и содержании”, то об “участии в попечении”, то об “участии в делах”. Тем не менее, систематизировав эти употребленные в законе понятия, можно сделать вывод, что все дела, находящиеся в ведении земских учреждений, могли быть поделены на две категории: 1) те, по которым земство могло принимать решения самостоятельно (сюда относились дела, по которым земским учреждениям предоставлялось право “заведования”, “устройства и содержания”) и 2) те, по которым земству принадлежало право лишь содействовать “правительственной деятельности” (право “участия в попечении” и “ воспособл ения “). Соответственно этому делению распределялась и степень власти, предоставленной законом 1864 г. органам земского самоуправления. Земские учреждения не имели права непосредственного принуждения частных лиц. Если появлялась I необходимость в таких мерах, земство должно было обращаться к содействию полицейских органов (статьи 127, 134, 150). Лишение органов земского самоуправления принудительной власти являлось естественным следствием признания за земством исключительно хозяйственного характера. крестьянским делам присутствия. Отсутствие единства в местном управлении рассматривалось как недостаток не только представителями либерального лагеря реформаторов, но и представителями реакционных кругов. Задача обеспечения такого единства решилась путем принятия в 1889 г. Положения о земских начальниках, явившегося отражением реакционного курса правительства. Это Положение ликвидировало уездные по крестьянским делам присутствия и передало всю судебную и административную власть в волости земскому начальнику. Земские начальники назначались Министерством внутренних дел по представлению губернатора из числа местных дворян, обладавших определенным имущественным, должностным и образовательным цензом. Возвращение всей власти в волости в руки одного человека вызвало недовольство в крестьянской среде, где появились толки о возвращении крепостного права . Усиление реакционности самодержавия в отношении всего местного управления не могло не сказаться на земских учреждениях. Формы надзора государства за земским самоуправлением обусловливали степень самостоятельности последнего. В различные периоды эти формы были неодинаковыми. По Положению 1864 г. земские управы были поставлены в прямую зависимость только от земских собраний, и в исполнении своих распоряжений земство действовало самостоятельно, насколько это было достижимо без применения принудительных мер. Требовать отчета от управы могло только земское собрание (статьи 113-117 Положения 1864 г.). Закон 1890 г. поставил земские управы в непосредственное подчинение губернатору. По ст. 103 он имел право проводить ревизии управ и рассматривать жалобы на их неправомерные действия. Земское собрание оставалось при этом в стороне. Если принять во внимание и установленную новым законом личную зависимость членов управ от губернатора, то станет понятно, почему нельзя признать исполнительную власть земств после 1890 г. самостоятельной даже в круге предоставленных земским учреждениям предметов ведения. Это была одна из самых слабых сторон нового Положения. Результаты внесенных в эту сферу изменений можно расценивать только как негативные. Сравним их с ситуацией до новой реформы. Положением 1864 г. было установлено, что земские учреждения в круге предоставленных им полномочий действуют самостоятельно. Правительственная власть в лице губернатора и министра внутренних дел осуществляла контроль только за законностью их действий (ст. 96). В случае возражений начальника губернии на какое-либо постановление земского собрания, оно имело право подробно рассматривать обстоятельства и постановлять окончательное заключение, копия которого передавалась губернатору (ст. 95). Земские собрания широко пользовались этим своим правом, и часто, рассматривая данные губернаторских протестов, не принимали их . О том, насколько частыми были губернаторские протесты, говорит практика создания в губернских земских собраниях специальных комиссий для предварительного рассмотрения замечаний губернатора по различным вопросам деятельности земства. Наиболее часто это были вопросы, связанные с земским бюджетом (уездные сметы и раскладки, обложение земским сбором земли городов и т.п.) . Вторичное постановление земского собрания по тому же вопросу должно было вступать в силу, но начальник губернии мог под свою личную ответственность остановить исполнение незаконных по его мнению постановлений и передать дело на рассмотрение высшей судебной инстанции империи Правительствующего Сената (ст. 96). Указанный выше порядок разрешения конфликтов между начальником губернии и земством обеспечивал контроль администрации над местным самоуправлением с одной целью обеспечение законности в деятельности земства. Положение 1890 г. внесло значительные негативные изменения в этот порядок. Если ст. 6 Положения 1864 г. определяла степень самостоятельности земского самоуправления следующим образом: “Земские учреждения в кругу вверенных им дел действуют самостоятельно. Закон определяет случаи и порядок, в которых действия и распоряжения их подлежат утверждению и наблюдению общих правительственных властей”, то по Положению 1890 г. “губернатор имеет надзор за правильностью и законностью действий земских учреждений” (ст. 5). Что понималось законодателем под “правильностью” действий земств, остается неясным. Во всяком случае, на практике это право губернаторского контроля трактовалось очень широко. Кроме того, начальнику губернии статьей 87 было предоставлено право рассматривать земские постановления не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности, и в случае несоответствия останавливать их исполнение. |