|
•* " _____ * t Необходимо сразу оговориться, что общепринятого понятия «самоуправления» так не было выработано, и здесь мы наблюдаем большой разброс мнений, как в понимании сущности данного явления, так и в определении его характеристических черт и организационно-правовых форм существования. Очень верно по этому поводу сказал А.Д. Градовский: "Как только в науке зайдет речь о теории местного управления, тотчас ученые и публицисты разделяются на самые противоположные партии...: защитников правительственной централизации, с одной, и защитников самоуправления, с другой стороны"1. Родоначальниками теории самоуправления обоснованно признается немецкая юридическая мысль. В частности, в научной литературе понятие самоуправления впервые появляется у Рудольфа Гнейста, являвшегося представителем исторического направления в изучении административных явле► . * ний. На основе изучения английского опыта организации и функционирования самоуправления, он утверждал, что самоуправление есть управление округов и общин посредством почетных должностей, безвозмездно отправляемых лицами высшего и среднего сословий при помощи общинных поземельных налогов . Данное определение позволило некоторым ученым сделать вывод, что местным самоуправлением может быть названо только то, что со3ответствует такому классическому образцу , что, безусловно, являлось абсолютизацией английской модели самоуправления без учета ее специфики и возможности применения в других государствах, с их особой политической традицией, особенностями государственной организации. Теория Р. Гнейста не нашла поддержки в российской науке и была признана непригодной для определения "самоуправления вообще", так как • * * , положенная в основу его конструкции система управления через мировых 1Градовский А.Д. Указ. соч. Т. 2. С. 23.л Гнейст Р. История государственных учреждений Англии /Пер. с нем. М., 1885. С. 832. 3См.: Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 527. 17 |
екатерининское “Учреждение о губерниях” предоставляло губернским инстанциям, построенным на чисто бюрократическом начале, право контроля и руководства выборными уездными органами в зависимости от личного усмотрения наместника , не было реализации основного принципа местного самоуправления, а именно права местных властей, избранных всенародно, управлять местными делами без вмешательства центрального правительства. Центральная и местная политика должны быть взаимосвязаны, но понятие самоуправления подразумевает, что в пределах более широкой, общей структуры местные власти свободны сами решать и контролировать местную политику. Итак, поскольку сам термин “самоуправление” являлся в российской науке и законодательстве далеко не ясным, отождествлялся с децентрализацией и выборным началом, важным является решение вопроса: можно ли было говорить о местном самоуправлении в различные периоды российской истории до введения в действие Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г? Можно ли, например, временем возникновения самоуправления в России считать эпоху Ивана Грозного? Нам представляется, что нельзя. То самоуправление, которое было при Грозном, означало выбор людей на “государеву службу”. Участие народа в местной администрации имело не характер права, а характер обязанности, возлагаемой государством на население. Кроме того, главное было не столько в выборе или в назначении местных властей, и не столько в свойстве функций, исполняемых органами самоуправления или центрального управления, сколько в степени зависимости местных учреждений от центральной власти. Задачи земских учреждений Ивана Грозного были следующими: сбор государственных податей, ведение суда и полиции . Таким образом, сущность того, что называлось земским самоуправлением в XVI в., состояла не в праве местного сообщества самостоятельно решать все местные вопросы, а в его обязанности исполнять “приказные” государственные поручения, выбирая из своей среды ответственных исполнителей “государева дела”. Это был особый вид государственной службы. В эпоху Екатерины И, приводимую часто в доказательство существования уже тогда местного самоуправления, не было собственно местного самоуправления, а была та же служба по выборам, когда дворянские и городские общества поставляли чиновников на службу государству. Но главное, что все созданные Екатериной II учреждения оставались изолированы от основной массы русского населения, от многомиллионного крестьянства, скованного и обезличенного ярмом крепостного права. Не только проблематика времени возникновения местного самоуправления в России заставляет нас обращаться к его определению в науке прошлого века. Не менее важен вопрос понимания наукой сущности местного самоуправления, отражение которой можно было найти в его определениях. Понятия самоуправления в XIX в. не было фактически ни в одной науке права, кроме русской и немецкой. Во Франции для выражения самоуправления общин употреблялись слова “автономия”, “свобода общины”, “децентрализация”. Хотя терминологически слово “самоуправление” восходит к английскому “self government”, в самой Англии то, что относила к нему европейская наука, не носило такого названия, а имело специальные названия управления приходов, городов, графств и т.п. Хронологически германская наука права в изучении вопросов местного самоуправления опережала российскую. В соответствии с намеченным аспектом исследования и учитывая тот факт, что теоретические разработки русских ученых в значительной части базировались на германских теориях , представляется необходимым сказать об определении местного самоуправления в немецкой науке прошлого столетия. В научной литературе вообще, и в немецкой в частности, понятие самоуправления впервые появляется у Рудольфа Гнейста, являвшегося представителем исторического направления в изучении административных явлений. Внимательно изучив классическое английское самоуправление, Гнейст пришел к выводу, что самоуправление есть управление округов и общин посредством почетных должностей, безвозмездно отправляемых лицами высшего и среднего сословий при помощи общинных поземельных налогов Из этого определения рядом ученых выводилось ошибочное заключение, что местным самоуправлением может быть названо только то, что соответствует такому классическому образцу . |