|
ренного в качестве управляющего юридического лица . При этом различие между суверенными политическими союзами и несуверенными ученый видел в том, что первые имеют самостоятельное право развивать свою деятельность по своему усмотрению, а право вторых зависит от признания его за ними со стороны суверенного союза. Если в целом оценивать определение самоуправления данное Розином, то необходимо отметить что оно страдало недостаточной полнотой, имело излишне абстрактный характер и не раскрывало сущности определяемого явления. В частности, в нем не раскрывалось положение несуверенного политического союза и тем самым происходило определение неизвестного через неизвестное. Это, видимо, понимал и сам автор определения, так как он кроме указанного "юридического понятия" предлагал другое политическое. В политическом смысле под самоуправлением им понималась такая организал ция управления, при которой получает выражение общественный элемент. Так понимаемое самоуправление "есть форма участия граждан в управлении"2. ч В разделении «юридического» и «политического», на взгляд, следует усматривать стремление Розина уйти от односторонности метода Лабанда, прийти к единству исторического и логического. Но этого благое устремление имело оборотную сторону. Попытка избежать «политических» элементов в определении привели к искусственному лишению понятия самоуправления ' ’ J / • сколько-нибудь конкретного содержания.г Наиболее разработанным и раскрывающим сущность самоуправления и его глубинные закономерные характеристические признаки следует при-* знать определение, данное Г. Еллинека. Именно оно стало наиболее распространенным в европейской литературе прошлого века. "Самоуправление, -• • ’ . I* : . " ' v •’ .. , ,. в как утверждал Еллинек, есть государственное управление через посредство 1См.: СвешниковМ.И. Указ. соч. С 118. 2Цит. по: Матвеев В.Ф. Указ соч. С. 169. |
В российской науке формула Гнейста была признана непригодной для определения “самоуправления вообще”, так как положенная в основу его конструкции система управления через мировых судей, господствовавшая в Англии до 30-х годов XIX в., привела к бесконтрольному хозяйничанью в стране представителей господствующих слоев общества, для которых безвозмездная служба являлась лишь “удобным средством эксплуатировать власть в свою пользу” . Слабая сторона всей конструкции Гнейста, на наш взгляд, заключалась в односторонности примененного им метода. Х Исследователь, исходящий из реальных фактов исторической действительности, нуждается для правильности выводов прежде всего в том, чтобы круг этих фактов был достаточно широк, а сами факты точно установлены. В результате реформ 30-х годов XIX в. местное самоуправление в Англии утратило аристократический характер и приобрело совершенно новые черты. Определение же Гнейста вытекало из стремления каждое явление понять и оценить исключительно в его историческом значении, на том месте и при тех условиях, среди которых оно возникло, вне связи с его развитием. Совершенно иной метод, суть которого заключалась в отвлечении изучаемого явления публичного права ““от окружающей его обстановки, от тех исторических и политических моментов, которыми обусловливалось его возникновение и существование, то есть изучение его в абстракции, лежал в основе попыток дать определение “самоуправления вообще” другим немецким ученым П. Лабандом (Laband). По мнению Лабанда, понятие самоуправления находит себе применение везде, где высшая власть предоставляет осуществление непосредственно принадлежащих ей прав властвования подчиненным ей политическим союзам и ограничивается тем, что устанавливает нормы для осуществления этих прав и наблюдает за ним. Лабанд указывал: “Самоуправление не есть промежуточное звено между государством и обществом… Самоуправление покоится на самоограничении государства” . Это самоограничение состоит в том, что государство устанавливает известные нормы и контролирует их исполнение, самое же исполнение передается органам самоуправления. Определение Лабанда критиковалось в литературе как основанное исключительно на словотолковании , в котором не находит места признак той или иной организации самоуправления. С этим нельзя согласиться, особенно учитывая тот факт, что “цивилистический” метод Лабанда привел к формированию понятия самоуправления, применимого к различным формам последнего за счет определения его места в общегосударственной структуре. То же желание сформулировать чисто юридическое определение самоуправления дало жизнь теории суверенных и несуверенных союзов, развитой немецким ученым Розином (Rosin), который также чисто дедуктивным путем выводил понятие самоуправления. Определяя, что понятие “самоуправление” входит в понятие “управление” как вид в род, он давал следующее значение последнего: управление есть всякая деятельность, направленная к достижению определенной цели определенными средствами . Но это слишком общее понимание не может быть признано публично-правовым и вообще юридическим. Тем не менее, принимая во внимание, что целью ученого было дать определение самоуправления как одного из понятий публичного права, становится понятным выделение им в качестве субъекта самоуправления юридического лица публичного права общины или корпорации. Юридическое понятие самоуправления Розин связывал с признанием несуверенного политического союза со стороны суверенного в качестве управляющего юридического лица . При этом различие между суверенными политическими союзами и несуверенными ученый видел в том, что первые имеют самостоятельное право развивать свою деятельность по своему усмотрению, а право вторых зависит от признания его за ними со стороны суверенного союза. Понятие, данное Розином, все же страдало недостаточной полнотой, так как оно не раскрывало положение несуверенного политического союза и тем самым определяло неизвестное через неизвестное. Это, видимо, понимал и сам автор определения, так как он кроме указанного “юридического понятия” предлагал другое политическое. В политическом смысле под самоуправлением им понималась такая организация управления, при которой получает выражение общественный элемент. Так понимаемое самоуправление “есть форма участия граждан в управлении” . Можно расценить это “политическое” определение как “самоуправление в широком смысле слова”. Мы видим, что признание наукой необходимости существования двух понятий самоуправления политического и юридического, служило попыткой уйдя от односторонности метода Лабанда, прийти к единству исторического и логического. Таким образом, искусственное лишение понятия самоуправления сколько-нибудь конкретного содержания, вызываемое стремлением избежать “политических” элементов в определении, не может быть признано оправданным. Если исходить из постулата, что в определении раскрывается сущность того или иного понятия, нечто устойчивое, главное в его содержании, то среди определений самоуправления, данных германской наукой права, нам кажется наиболее приемлемым определение Г.Еллинека, являвшееся наиболее распространенным в европейской литературе прошлого века: “Самоуправление есть государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое в противоположность государственнобюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц” . Такой взгляд на самоуправление продолжает сохраняться в германской науке по настоящее время . Для российских ученых был характерен поиск некого определяющего признака, свойства местного самоуправления, способного объяснить его сущность, нечто устойчивое, главное в его содержании. Может быть признана довольно успешной попытка российских правоведов уйти от неопределенности в вопросе о суверенном и несуверенном политическом союзе путем выделения особенностей власти самоуправления в качестве существенного критерия изучаемого предмета. Профессор Н.М.Коркунов указывал, что “местные общения” осуществляют функции власти не по собственному самостоятельному праву, а лишь по уполномочию государства . На эту же “условную самостоятельность” власти местного самоуправления в отличие от “безусловной самостоятельности” власти государства указывал Б.Э.Нольде: “Условием самостоятельности власти самоуправления является или дарование таковой государством или допущение ее последним” . На характере власти местного самоуправления делали акцент и другие ученые. В энциклопедическом словаре Ф.А.Брокгауза и И.А.Ефрона в статье В.Водовозова выделялись в качестве специфики самоуправления два основных момента: несуверенность власти местного самоуправления и иной, нежели у центральных властей, источник ее. Указывалось, что местное самоуправление получает власть не от всего народа, и не “милостью божией”, а от местного общества . Большинство русских ученых исследовало самоуправление не как некое отвлеченное явление, а основываясь на конкретноисторических условиях существования последнего. Мы можем исчислять историю науки о самоуправлении в России, начиная с момента принятия Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864, когда у нее появился предмет исследования. В законодательстве России XIX в. термин “самоуправление” не употреблялся. Возможно, это объясняет тот факт, что первые исследователи оперировали не этой дефиницией, а понятием “децентрализация”. Децентрализация рассматривалась как перенесение известной власти на места, ближе к гражданам, и переход ее “из рук администрации чиновной в руки выборных собраний” . Но и основным признаком местного самоуправления считалось наличие электоральной системы при организации органов, так как подобная система отсутствовала в организации иных властных структур России середины прошлого века. Исходя из конкретного положения создаваемого в России местного самоуправления делался вывод, что “наша история не могла дать никакого образца для провинциальных учреждений, потому что подобных не было в древней России” . Смешение понятий “децентрализация”, “самоуправление”, “провинциальное управление” являлось недостатком первых российских исследователей местного самоуправления, но недостаток этот перекрывался тем положительным моментом, что, пользуясь сравнительно-историческим методом, они показывали совершенную новизну созданных в России земских и городских учреждений по сравнению с дореформенным местным управлением, а исходя из этой новизны старались найти характерные признаки самоуправления. |