"наша история не могла дать никакого образца для провинциальных учреж-• < ' 1 дений, потому что подобных не было в древней России" . Обращает на себя внимание, что для первых российских исследователей местного самоуправления являлось характерно смешение понятий "децентрализация", "самоуправление", "провинциальное управление", но недостаток этот перекрывался тем положительным моментом, что, пользуясь сравнительно-историческим методом, они показывали совершенную новизну созданных в России земских и городских учреждений по сравнению с дореформенным местным управлением, а исходя из этой новизны старались найти необходимые признаки самоуправления. Первым, кто обратил внимание на нетождественность понятий "децентрализация" и "самоуправление" был А.Д. Градовский. Понимая под административной децентрализацией перемещение различных функций управленияI ь * I * . • ' • / " , ■ ; . из рук центральных органов власти в руки местных ее представителей, он указывал, что система децентрализации может быть совмещена с системой i , т , правительственной опеки и нисколько не предполагать развития местного самоуправления . ' < * • . ■ i 4 I . I 1 " * * Градовский отмечал, что децентрализация предполагает, что управле-I ’ ' * ние вверяется лицам, принадлежащим "к классу служащих чиновников, по служебному своему положению поставленным в зависимость от власти, их назначающей". Отличительной же чертой системы самоуправления выступает базовый принцип, согласно которому "отправление разных администра-• ^ ( тивных обязанностей возлагается на местных жителей как таковых" ., • t * В качестве самостоятельного и важного аспекта при определении по-■ " • нятия местного самоуправления российская юридическая мысль рассматри' ’ ' . ; ■ • • • ■ 8 ' ' вала его задачи. В качестве основной задачи местного самоуправления выде-, ' • * • s s s 1Лохвицкий А. Указ соч. —С. 131.л Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Ч. III Органы местного управления // Собрание сочинений. Т. IX. Спб., 1904. С. 6-8. 3Там же. С. 9. |
Можно расценить это “политическое” определение как “самоуправление в широком смысле слова”. Мы видим, что признание наукой необходимости существования двух понятий самоуправления политического и юридического, служило попыткой уйдя от односторонности метода Лабанда, прийти к единству исторического и логического. Таким образом, искусственное лишение понятия самоуправления сколько-нибудь конкретного содержания, вызываемое стремлением избежать “политических” элементов в определении, не может быть признано оправданным. Если исходить из постулата, что в определении раскрывается сущность того или иного понятия, нечто устойчивое, главное в его содержании, то среди определений самоуправления, данных германской наукой права, нам кажется наиболее приемлемым определение Г.Еллинека, являвшееся наиболее распространенным в европейской литературе прошлого века: “Самоуправление есть государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое в противоположность государственнобюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц” . Такой взгляд на самоуправление продолжает сохраняться в германской науке по настоящее время . Для российских ученых был характерен поиск некого определяющего признака, свойства местного самоуправления, способного объяснить его сущность, нечто устойчивое, главное в его содержании. Может быть признана довольно успешной попытка российских правоведов уйти от неопределенности в вопросе о суверенном и несуверенном политическом союзе путем выделения особенностей власти самоуправления в качестве существенного критерия изучаемого предмета. Профессор Н.М.Коркунов указывал, что “местные общения” осуществляют функции власти не по собственному самостоятельному праву, а лишь по уполномочию государства . На эту же “условную самостоятельность” власти местного самоуправления в отличие от “безусловной самостоятельности” власти государства указывал Б.Э.Нольде: “Условием самостоятельности власти самоуправления является или дарование таковой государством или допущение ее последним” . На характере власти местного самоуправления делали акцент и другие ученые. В энциклопедическом словаре Ф.А.Брокгауза и И.А.Ефрона в статье В.Водовозова выделялись в качестве специфики самоуправления два основных момента: несуверенность власти местного самоуправления и иной, нежели у центральных властей, источник ее. Указывалось, что местное самоуправление получает власть не от всего народа, и не “милостью божией”, а от местного общества . Большинство русских ученых исследовало самоуправление не как некое отвлеченное явление, а основываясь на конкретноисторических условиях существования последнего. Мы можем исчислять историю науки о самоуправлении в России, начиная с момента принятия Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864, когда у нее появился предмет исследования. В законодательстве России XIX в. термин “самоуправление” не употреблялся. Возможно, это объясняет тот факт, что первые исследователи оперировали не этой дефиницией, а понятием “децентрализация”. Децентрализация рассматривалась как перенесение известной власти на места, ближе к гражданам, и переход ее “из рук администрации чиновной в руки выборных собраний” . Но и основным признаком местного самоуправления считалось наличие электоральной системы при организации органов, так как подобная система отсутствовала в организации иных властных структур России середины прошлого века. Исходя из конкретного положения создаваемого в России местного самоуправления делался вывод, что “наша история не могла дать никакого образца для провинциальных учреждений, потому что подобных не было в древней России” . Смешение понятий “децентрализация”, “самоуправление”, “провинциальное управление” являлось недостатком первых российских исследователей местного самоуправления, но недостаток этот перекрывался тем положительным моментом, что, пользуясь сравнительно-историческим методом, они показывали совершенную новизну созданных в России земских и городских учреждений по сравнению с дореформенным местным управлением, а исходя из этой новизны старались найти характерные признаки самоуправления. Впервые на нетождественность понятий “децентрализация” и “самоуправление” указал профессор государственного права СанктПетербургского университета А.Д.Градовский. Понимая под административной децентрализацией перемещение различных функций управления из рук центральных органов власти в руки местных ее представителей, он указывал, что система децентрализации может быть совмещена с системой правительственной опеки и нисколько не предполагать развития местного самоуправления . По Градовскому, самоуправление отличается от децентрализации той существенной чертой, что если при системе децентрализации управление вверяется лицам, принадлежащим “к классу служащих чиновников, по служебному своему положению поставленным в зависимость от власти, их назначающей”, то в системе самоуправления “отправление разных административных обязанностей возлагается на местных жителей как таковых” . Изучение российскими учеными понятия местного самоуправления не могло не затронуть вопроса о его задачах. В качестве основной задачи местного самоуправления выделялось обеспечение целесообразности в управлении, а именно “согласие его с преобладающим в данное время в обществе пониманием общей пользы” . Выполнение этой задачи было возможно лишь путем предоставления самому обществу права избрания должностных лиц, подлежащих контролю и несущих ответственность перед своими избирателями. Важным является то, что определение в российской науке прошлого века самоуправления как такой системы, в которой функции управления возложены на избранных населением и ответственных перед ним должностных лиц, давалось путем указания на способ, которым образовывался предмет, нуждающийся в определении (генетическое определение в формальной логике). В этом понятии самоуправления выделялось два существенных момента: выборность органов и ответственность их перед населением. Очевидно, что для России рассматриваемого периода были крайне важны оба эти признака местного самоуправления. Несомненно, признак выборности органов достаточно долго оставался определяющим в понятии местного самоуправления в русской науке. В противоположность порядку “приказному”, “бюрократическому” под самоуправлением понимался “такой порядок внутреннего управления, при котором местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями земскими обывателями” . Такое определение его автор А.И.Васильчиков объяснял тем, что оно “не предрешает многих спорных вопросов”, а оставляет их открытыми, тем самым давая “общее понятие” о самоуправлении . С одной стороны, мы видим здесь выведение определения из фактического положения местного самоуправления в России, когда должности в земском и городском самоуправлении могли замещаться только местными жителями, а с другой стороны явное нежелание поиска универсального признака местного самоуправления, который бы позволил выяснить его сущность. Здесь налицо отказ от абстрактно-логического осмысления правового явления и абсолютизация конкретно-исторического. Следует отметить, что российские правоведы имели в виду именно местное самоуправление как институт административного права, а не самоуправление как социальное понятие, даже когда они говорили о “самоуправлении вообще”. Определение самоуправления как свободной бесплатной самодеятельности граждан критиковалось как чрезвычайно расширяющее область самоуправления вплоть до того, что оно должно было включить в себя все виды удовлетворения интересов людей27. “Общее” понятие самоуправления, как самостоятельного осуществления социальными группами задач внутреннего государственного управления, было дано И.И.Евтихиевым28, который помимо этого говорил о разграничении “предметного” и местного самоуправления. Особенность предметного самоуправления он видел в осуществлении его органами вполне определенной задачи, выполнение которой не связывалось непременно с территориальным делением. Такова, например, была деятельность больничных касс на заводах, в задачу которых входило обеспечение рабочих на случай болезни. Определение самоуправления в широком смысле давал и М.И.Свешников, понимавший под самоуправлением такое участие народа в государственной власти, которое дает этому участию “свободно проявлять желания народа и действовать лишь под контролем суда, правительства и всего общества, другими словами, исполнение государственных обязанностей в пределах закона путем свободно-выборных должностей” . Если исходить из подобного понимания, то нужно признать, что в этом смысле самоуправление имеет место везде, где “правительство избирается и вполне зависит от народа” . |