|
ет многих спорных вопросов", а оставляет их открытыми, тем самым, давая "общее понятие" о самоуправлении . * Очевидно, что Васильчиков здесь стремится вывести определение понятия самоуправления исходя, из имеющегося государственно-правового опыта существования институтов местного самоуправления в тогдашней России, когда должности в земском и городском самоуправлении могли замещаться только местными жителями. В этом следует усматривать явное нежелание поиска универсального признака местного самоуправления, который бы позволил выяснить его сущность, отказ от абстрактно-логического осмысления правового явления и абсолютизация конкретно-исторического. Важным, на наш взгляд, при исследовании развития понятия самоуправления и его содержания, является то обстоятельство, что российские правоведы рассматривали местное самоуправление как институт админист1 ' ративного права, а не самоуправление как социальное понятие, даже когда они говорили о "самоуправлении вообще". Как следствие этого, резко критическое отношение к определению самоуправления как свободной бесплатной; самодеятельности граждан. Оно, по мысли отечественных ученых, чрезвычайно расширяет область самоуправления вплоть до того, что включает в него все виды удовлетворения интересов людей . Однако данная позиция разделялась не всеми. Попытку дать "общее" понятие самоуправления предпринял И.И. Евтихиев. Он предлагал под самоуправлением понимать сферу самостоятельного осуществления социальными группами задач внутреннего государственного управления, при этом разграничивая "предметное" и местного самоуправления. Особенность предметно-I го самоуправления он видел в осуществлении его органами вполне определенной задачи, выполнение которой не связывалось непременно с территориальным делением. Примером тому, по Евтихиеву, была деятельность боль< 1ВасильчиковА.И. О самоуправлении. Т. 1. С. 1. 2См.: СвешниковМ.И. Указ. соч. Ч. 1. С. 116. |
Впервые на нетождественность понятий “децентрализация” и “самоуправление” указал профессор государственного права СанктПетербургского университета А.Д.Градовский. Понимая под административной децентрализацией перемещение различных функций управления из рук центральных органов власти в руки местных ее представителей, он указывал, что система децентрализации может быть совмещена с системой правительственной опеки и нисколько не предполагать развития местного самоуправления . По Градовскому, самоуправление отличается от децентрализации той существенной чертой, что если при системе децентрализации управление вверяется лицам, принадлежащим “к классу служащих чиновников, по служебному своему положению поставленным в зависимость от власти, их назначающей”, то в системе самоуправления “отправление разных административных обязанностей возлагается на местных жителей как таковых” . Изучение российскими учеными понятия местного самоуправления не могло не затронуть вопроса о его задачах. В качестве основной задачи местного самоуправления выделялось обеспечение целесообразности в управлении, а именно “согласие его с преобладающим в данное время в обществе пониманием общей пользы” . Выполнение этой задачи было возможно лишь путем предоставления самому обществу права избрания должностных лиц, подлежащих контролю и несущих ответственность перед своими избирателями. Важным является то, что определение в российской науке прошлого века самоуправления как такой системы, в которой функции управления возложены на избранных населением и ответственных перед ним должностных лиц, давалось путем указания на способ, которым образовывался предмет, нуждающийся в определении (генетическое определение в формальной логике). В этом понятии самоуправления выделялось два существенных момента: выборность органов и ответственность их перед населением. Очевидно, что для России рассматриваемого периода были крайне важны оба эти признака местного самоуправления. Несомненно, признак выборности органов достаточно долго оставался определяющим в понятии местного самоуправления в русской науке. В противоположность порядку “приказному”, “бюрократическому” под самоуправлением понимался “такой порядок внутреннего управления, при котором местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями земскими обывателями” . Такое определение его автор А.И.Васильчиков объяснял тем, что оно “не предрешает многих спорных вопросов”, а оставляет их открытыми, тем самым давая “общее понятие” о самоуправлении . С одной стороны, мы видим здесь выведение определения из фактического положения местного самоуправления в России, когда должности в земском и городском самоуправлении могли замещаться только местными жителями, а с другой стороны явное нежелание поиска универсального признака местного самоуправления, который бы позволил выяснить его сущность. Здесь налицо отказ от абстрактно-логического осмысления правового явления и абсолютизация конкретно-исторического. Следует отметить, что российские правоведы имели в виду именно местное самоуправление как институт административного права, а не самоуправление как социальное понятие, даже когда они говорили о “самоуправлении вообще”. Определение самоуправления как свободной бесплатной самодеятельности граждан критиковалось как чрезвычайно расширяющее область самоуправления вплоть до того, что оно должно было включить в себя все виды удовлетворения интересов людей27. “Общее” понятие самоуправления, как самостоятельного осуществления социальными группами задач внутреннего государственного управления, было дано И.И.Евтихиевым28, который помимо этого говорил о разграничении “предметного” и местного самоуправления. Особенность предметного самоуправления он видел в осуществлении его органами вполне определенной задачи, выполнение которой не связывалось непременно с территориальным делением. Такова, например, была деятельность больничных касс на заводах, в задачу которых входило обеспечение рабочих на случай болезни. Определение самоуправления в широком смысле давал и М.И.Свешников, понимавший под самоуправлением такое участие народа в государственной власти, которое дает этому участию “свободно проявлять желания народа и действовать лишь под контролем суда, правительства и всего общества, другими словами, исполнение государственных обязанностей в пределах закона путем свободно-выборных должностей” . Если исходить из подобного понимания, то нужно признать, что в этом смысле самоуправление имеет место везде, где “правительство избирается и вполне зависит от народа” . |