ничных касс на заводах, в задачу которых входило обеспечение рабочих на случай болезни . Широкая трактовка самоуправления получила развитие в трудах М.И. Свешникова. Ученый считал, что самоуправление это такое участие народа в государственной власти, которое дает этому участию "свободно проявлять желания народа и действовать лишь под контролем суда, правительства и всего общества, другими словами, исполнение государственных обязанно9 стей в пределах закона путем свободно-выборных должностей . Если исходить из подобного понимания, то нужно признать, что в этом смысле самоуправление имеет место везде, где "правительство избирается и вполне зависит от народа" . Разность в подходах к пониманию и определению самоуправления наиболее ярко проявилась в справочных изданиях прошлого века, которые . ' ' опирались на выводы отечественной юридической науки. В них мы находим1 как широкое, так и узкое понятие самоуправления. В узком смысле само-I J ' ► управление являлось синонимом местного самоуправления и означало, что; хозяйственными и иными делами какой-либо административной единицы заведуют жители этой самой единицы, а не органы центральной власти . Теперь необходимо от "самоуправления в широком смысле слова" перейти к анализу особенностей содержания понятия "местное самоуправление", характерного для отечественной юридической мысли. Сразу же следует заметить, что местное самоуправление считалось • *1 ’ ' российскими правоведами наиболее характерной формой "самоуправления вообще", юридическое содержание которой заключалось в том, что осуществление государственных задач было предоставлено в известных территорич . . ’ ' 1См.: Eemtixuee И.И. Начало самоуправления и закон об обеспечении рабочих на случай болезни //Вопросы административного права. Кн. 1. М., 1916. С. 64.Л См.: СвешниковМ.И. Указ. соч. -С. 282. См.: Водовозов В. Указ. соч. С. 239. См.: Там же. |
Впервые на нетождественность понятий “децентрализация” и “самоуправление” указал профессор государственного права СанктПетербургского университета А.Д.Градовский. Понимая под административной децентрализацией перемещение различных функций управления из рук центральных органов власти в руки местных ее представителей, он указывал, что система децентрализации может быть совмещена с системой правительственной опеки и нисколько не предполагать развития местного самоуправления . По Градовскому, самоуправление отличается от децентрализации той существенной чертой, что если при системе децентрализации управление вверяется лицам, принадлежащим “к классу служащих чиновников, по служебному своему положению поставленным в зависимость от власти, их назначающей”, то в системе самоуправления “отправление разных административных обязанностей возлагается на местных жителей как таковых” . Изучение российскими учеными понятия местного самоуправления не могло не затронуть вопроса о его задачах. В качестве основной задачи местного самоуправления выделялось обеспечение целесообразности в управлении, а именно “согласие его с преобладающим в данное время в обществе пониманием общей пользы” . Выполнение этой задачи было возможно лишь путем предоставления самому обществу права избрания должностных лиц, подлежащих контролю и несущих ответственность перед своими избирателями. Важным является то, что определение в российской науке прошлого века самоуправления как такой системы, в которой функции управления возложены на избранных населением и ответственных перед ним должностных лиц, давалось путем указания на способ, которым образовывался предмет, нуждающийся в определении (генетическое определение в формальной логике). В этом понятии самоуправления выделялось два существенных момента: выборность органов и ответственность их перед населением. Очевидно, что для России рассматриваемого периода были крайне важны оба эти признака местного самоуправления. Несомненно, признак выборности органов достаточно долго оставался определяющим в понятии местного самоуправления в русской науке. В противоположность порядку “приказному”, “бюрократическому” под самоуправлением понимался “такой порядок внутреннего управления, при котором местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями земскими обывателями” . Такое определение его автор А.И.Васильчиков объяснял тем, что оно “не предрешает многих спорных вопросов”, а оставляет их открытыми, тем самым давая “общее понятие” о самоуправлении . С одной стороны, мы видим здесь выведение определения из фактического положения местного самоуправления в России, когда должности в земском и городском самоуправлении могли замещаться только местными жителями, а с другой стороны явное нежелание поиска универсального признака местного самоуправления, который бы позволил выяснить его сущность. Здесь налицо отказ от абстрактно-логического осмысления правового явления и абсолютизация конкретно-исторического. Следует отметить, что российские правоведы имели в виду именно местное самоуправление как институт административного права, а не самоуправление как социальное понятие, даже когда они говорили о “самоуправлении вообще”. Определение самоуправления как свободной бесплатной самодеятельности граждан критиковалось как чрезвычайно расширяющее область самоуправления вплоть до того, что оно должно было включить в себя все виды удовлетворения интересов людей27. “Общее” понятие самоуправления, как самостоятельного осуществления социальными группами задач внутреннего государственного управления, было дано И.И.Евтихиевым28, который помимо этого говорил о разграничении “предметного” и местного самоуправления. Особенность предметного самоуправления он видел в осуществлении его органами вполне определенной задачи, выполнение которой не связывалось непременно с территориальным делением. Такова, например, была деятельность больничных касс на заводах, в задачу которых входило обеспечение рабочих на случай болезни. Определение самоуправления в широком смысле давал и М.И.Свешников, понимавший под самоуправлением такое участие народа в государственной власти, которое дает этому участию “свободно проявлять желания народа и действовать лишь под контролем суда, правительства и всего общества, другими словами, исполнение государственных обязанностей в пределах закона путем свободно-выборных должностей” . Если исходить из подобного понимания, то нужно признать, что в этом смысле самоуправление имеет место везде, где “правительство избирается и вполне зависит от народа” . В справочных изданиях прошлого века указывалось и вышеназванное широкое, и узкое понятие самоуправления. В узком смысле самоуправление являлось синонимом местного самоуправления и означало, что хозяйственными и иными делами какой-либо административной единицы заведуют жители этой самой единицы, а не органы центральной власти . После разбора определений самоуправления как “самоуправления в широком смысле слова” представляется особенно важным рассмотрение понятия “местное самоуправление”. Местное самоуправление считалось российскими правоведами наиболее характерной формой “самоуправления вообще”, юридическое содержание которой заключалось в том, что осуществление государственных задач было предоставлено в известных территориальных границах “самостоятельным, некоронным местным учреждениям и лицам” . В понятии “местное самоуправление” слово “самоуправление” является родовым признаком, а “местное” видовым отличием. М.И.Свешников в этом сочетании выделял то значение, которое имеет для действительного определения характера самоуправления понятие “местность” в государственном союзе. Более того, он считал необходимым применять понятие самоуправления исключительно к управлению местностью. Понимая под “местностью” определенный территориальный округ, на котором известный круг учреждений самостоятельно по всей совокупности государственных задач ведет государственное управление и хозяйство, Свешников считал, что реальное самоуправление может быть достигнуто только в том случае, если государство не будет смотреть на местность как на орудие для достижения своих целей, а наоборот, будет считать себя существующим для интересов местности . Акцент на предикат “местное” в определении понятия самоуправления делал и А.Д.Градовский. Под “местностью” он понимал “часть государственной территории, в границах которой определенный круг административных и судебных задач осуществляется совокупностью местных установлений под надзором центральной власти” . Основанием возникновения и развития местного самоуправления Градовский считал общие интересы жителей административных единиц, начиная от села и города, и заканчивая губернией . Логически отсюда можно вывести следующее: нет общих интересов нет самоуправления. Этим Градовский объяснял неразвитость института местного самоуправления в России, так как в уездах и губерниях этих созданных государством административно-территориальных единицах, не могли за сравнительно короткий исторический период установиться и окрепнуть известные общие интересы их жителей. Одной из тенденций в определении самоуправления в русской науке было частое отождествление понятий “самоуправление” и “земство”. В связи с этим нам представляется необходимым остановиться на последнем. Изначальная идентификация земства с местностью, так или иначе противопоставленной коронным владениям, восходит к административным реформам XVI в., когда Иван IV учредил опричнину, выделив из своего государства до 20 городов с уездами и несколько отдельных волостей, в которых земли были розданы опричникам служилым людям, специально отобранным царем. Вся же остальная территория, подвластная московскому государю, “с ее воинством, судом и управой”, получила название “земщины” или I! — НАЛ земства . В дальнейшем понятие “земство” связывалось с понятием “местное общество”, а с изданием Положения о земских учреждениях и опубликованием объяснительной записки к нему, в которой задачей земской реформы объявлялось “по возможности полное и последовательное развитие начала местного самоуправления” , появляется понятие “земского самоуправления” как особой российской формы местного самоуправления . Не случайно старообрядцы во всеподданнейшем адресе Александру II по поводу земской реформы 1864 г. писали: “В твоих новизнах слышится старина” , выражая этим значение реформы как сочетания традиций и новизны. При этом среди российских ученых существовали и взгляды, не признававшие за земскими учреждениями того значения, “которое образованный мир придает понятию самоуправления”. Это значение заключалось в том, что органы местного |