|
В начале XX в. определение понятия "самоуправление" обретает более ь четкую форму. Так, в Большой энциклопедии, изданной в начале прошлого века, мы читаем: "Самоуправление право, предоставляемое государством своим составным частям, областям, общинам, сословиям и корпорациям управлять самостоятельно своими внутренними делами, административными и хозяйственными, под контролем агентов правительственной власти" . Данное определения, как видно, исходит из неразрывной связи понятия самоуправления с развитием государственности и соотносит возникновение самоуправления с определенной стадией развития государства, когда оно может безболезненно поделиться своими функциями с обществом. Подводя итог, следует отметить, что под самоуправлением в отечественной юридической науке XIX нач. XX в. понималась сфера самоорганизации населения в целях решения общих задач, основными характеристиками которой являются: наличие общих интересов жителей административных единиц как основание возникновения и развития местного самоуправления; органическая связь с местным населением, определяемая выборностью органов местного самоуправления и ответственностью перед населением; несуверенность власти местного самоуправления и иной, нежели у центральных властей, источник ее: получение местным самоуправлением властных полномочий от государства в лице центральной власти, но реали• ' зация их только местными жителями; самостоятельность осуществления местным населением задач государственного управления в рамках предоставленных органам местного самоуправления полномочий; право органов местного самоуправления управлять всеми местными делами, за исключением лишь тех, которые вверены органам центрального* • управления. 1Большая энциклопедия. Т. XVII. СПб., (б.г.). С.ЗЗ. |
самоуправления вправе управлять всеми местными делами, за исключением лишь тех, которые вверены органам центрального управления . Например, по мнению А.А.Головачева, вопрос должен был стоять не так: “какие административные функции могут быть переданы в ведение местных обществ”, ибо это порождает неточность, неопределенность, “хромает логикою и отзывается произволом”, а таким образом: “какие административные функции должны находиться в ведении центрального управления” . С нашей точки зрения такой подход важен в плане того, что функции административной деятельности вследствие разнообразия, сложности и подвижности дел, подлежащих решению, неуловимы для законодательства в полном объеме. Эта проблема может быть разрешена путем определения круга деятельности местного самоуправления не положительно, а отрицательно, то есть кругом ведения органов центрального управления, вне которого органам местного самоуправления будет предоставлена полная самостоятельность. Если попытаться к определениям самоуправления в российской науке права прошлого века применить одно из оснований классификации, упомянутой нами выше, а именно выяснить, политическое или юридическое содержание наличествует в вышеприведенных определениях самоуправления, то следует признать, что здесь перед нами именно политические определения самоуправления, в которых налицо связь примененного конкретноисторического и абстрактно-логического методов. В настоящей части исследования необходимо было изложить и оценить различные определения понятия местного самоуправления, то есть краткое отражение сущности самоуправления в понимании различных ученых. Это представлялось нам особенно важным потому, что российское законодательство XIX века не давало такого термина. Подводя итог, можно назвать следующие черты, выделявшиеся различными исследователями прошлого века как основополагающие в понятии местного самоуправления: наличие общих интересов жителей административных единиц как основание возникновения и развития местного самоуправления; органическая связь с местным населением, определяемая выборностью органов местного самоуправления и ответственностью перед населением; несуверенность власти местного самоуправления и иной, нежели у центральных властей, источник ее: получение местным самоуправлением властных полномочий от государства в лице центральной власти, но реализация их только местными жителями; самостоятельность осуществления местным населением задач государственного управления в рамках предоставленных органам местного самоуправления полномочий; право органов местного самоуправления управлять всеми местными делами, за исключением лишь тех, которые вверены органам центрального управления. Ясно, что если бы не было существенных признаков, свойственных местному самоуправлению, и отличающих его от центральной правительственной власти, то не могло бы существовать и самого понятия местного самоуправления. Нам представляется, что все вышеозначенные черты имеют значение и в понятии местного самоуправления в настоящее время. Но важно, на наш взгляд, добавить еще как один из основных признаков, самостоятельные источники средств местного самоуправления, так как без этого самостоятельность местного самоуправления превращается в декларацию. § 2. Соотношение государственного управления и местного самоуправления. Первая половина XIX в. дала мало в смысле теоретической разработки вопроса о самоуправлении не только в России, но и в Западной Европе. Тем не менее, истоки самой старой теории соотношения местного самоуправления и государственного управления общинной восходят к 1830 г., когда Национальный учредительный конгресс Бельгии признал, что наряду с государственными властями: законодательной, исполнительной и судебной, существует еще четвертая общинная (le pouvoir Историческое развитие России на этапе крупных преобразований, ознаменовавших вторую половину XIX века, было сопряжено с целым рядом административных нововведений. Крупнейшими из них было проведение земской реформы 1864 г. и городской реформы 1870 г., которая была тесно связана с первой и ориентировалась на внесение в городское управление самоуправленческих принципов, уже нашедших отражение в развитии земских учреждений. Введение в государственный строй России новых элементов управления происходило в условиях общих изменений в общественно-политическом развитии России и было сопряжено с сформировавшимся в обществе пониманием необходимости преобразований. Поэтому земская и городская реформы не могут рассматриваться изолированно от общеисторического контекста, вне связи с их предпосылками в виде отмены крепостного права и включения в гражданский оборот многомиллионной массы российского крестьянства, а также теоретическими предпосылками в виде сложившихся в юридической науке традиций изучения истории развития местного управления и политико-правовой сущности местного самоуправления. В связи с этим в диссертации было уделено значительное внимание теории местного самоуправления в российской науке исследуемого периода в двух ее аспектах: 1) теория, как итог изучения и обобщения в юридической науке зарубежных концепций местного самоуправления начала-середины XIX в. и 2) теория, как итог изучения учеными практики созданных в России в результате реформы 1864 г. местных учреждений. Изучением проблем местного самоуправления в России прошлого века в основном занималась государственно-правовая наука. Крупнейшие ее представители выделяли в качестве основополагающих признаков местного самоуправления наличие общих интересов жителей административных единиц, выборность ..органов местного самоуправления и их ответственность перед населением, несуверенность власти местного самоуправления внутри государственного союза, самостоятельность осуществления местным населением задач государственного управления в рамках предоставленных органам местного самоуправления полномочий. Выделение этих существенных признаков позволило автору говорить о существовании политико-правового понятия местного самоуправления в российской юридической науке прошлого века. Отсутствие среди критериев местного самоуправления самостоятельных источников финансирования может быть объяснено идентификацией в науке прошлого века государственного и местного хозяйства. В диссертации сделан вывод о преобладании в российской науке права государственной теории самоуправления. Наличие нескольких разновидностей этой теории (например, теории самоуправляющихся союзов как публично-правовых юридических лиц) в русской науке позволил сделать вывод о ее жизнеспособности, особенно в связи с существованием в русле государственной теории общественно-политических подходов к самоуправлению, суть которых заключалась в признании совершенно особого сочетания государственного и общественного начал в местном самоуправлении. С этой позиции назначение местного самоуправления усматривалось в том, чтобы все более и более соединять государство и общество, показывая солидарность общественных и государственных интересов, когда само общество несет на себе все обязанности государственного управления. Проанализировав аргументы различных теорий соотношения местного самоуправления и государственного управления, сформулированные учеными прошлого века, автор счел возможным сделать ряд выводов с учетом злободневности этой проблемы в настоящее время. Многолетний опыт развития различных теорий, а также анализ практики, показал, что проведение четкой границы между государственным управлением и местным самоуправлением необоснованно. В связи с этим формула, рассматривающая органы местного самоуправления как субъекты исполнительной власти в системе разделения властей, позволила бы избежать опасности низведения этих органов до хозяйствующих субъектов на соответствующей территории, выхолостив тем самым из них властные начала. Самостоятельность органов самоуправления, как показывает исторический опыт, зависит в большей степени не от теоретического невключения их в систему государственного управления и отрицания в связи с этим необходимости всякого государственного контроля (что в любом государстве невозможно), а от признания за ними собственных властных полномочий в условиях контроля государства лишь за законностью их действий. |