|
Ясно, что если бы не было существенных признаков, свойственных местному самоуправлению, и отличающих его от центральной правительственной власти, то не могло бы существовать и самого понятия местного самоуправления. Нам представляется, что все вышеозначенные черты имеют значение и в понятии местного самоуправления в настоящее время. Но важно, на наш взгляд, добавить еще как один из основных признаков, самостоятельные источники средств местного самоуправления, так как без этого самостоятельность местного самоуправления превращается в декларацию. § 2. Основные направления теории местного самоуправления Остановимся подробнее на вопросе о теориях самоуправления. В XIX веке сформировалось несколько направлений в теории местного самоуправления, по-разному трактующих существо этого института, особенности его ч , взаимоотношений с государством. Известный исследователь данного вопроса JI. Велихов называл следующие теории местного самоуправления: свободнойI общины, хозяйственную, юридическую, политическую, государственную . Одной из старейших была теория свободной общины, разработаннаяt немецким юристом и философом Г. Аренсом. Она рассматривала общественI . ную власть в качестве четвертой власти и не допускала никакого вмешатель• 1 ства государства в общественные дела. Община признавалась "государством в государстве", а ее должностные лица агентами общества, но не государст* щ . . . . . . . . .* • > ' • •* •» ва. V Концепция эта возникла как реакция чиновничьему управлению соI ' • * ч всеми его отрицательными сторонами. Утверждалось, что общины по прирол де своей самостоятельны, они не государством созданы, а лишь признаны им, и потому имеют право самостоятельно управлять своими делами . а " , , • / , 1 31 1См.: Велихов JI.A. Указ. соч. С. 238. 2Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица. СПб., б. г. С. 8. |
самоуправления вправе управлять всеми местными делами, за исключением лишь тех, которые вверены органам центрального управления . Например, по мнению А.А.Головачева, вопрос должен был стоять не так: “какие административные функции могут быть переданы в ведение местных обществ”, ибо это порождает неточность, неопределенность, “хромает логикою и отзывается произволом”, а таким образом: “какие административные функции должны находиться в ведении центрального управления” . С нашей точки зрения такой подход важен в плане того, что функции административной деятельности вследствие разнообразия, сложности и подвижности дел, подлежащих решению, неуловимы для законодательства в полном объеме. Эта проблема может быть разрешена путем определения круга деятельности местного самоуправления не положительно, а отрицательно, то есть кругом ведения органов центрального управления, вне которого органам местного самоуправления будет предоставлена полная самостоятельность. Если попытаться к определениям самоуправления в российской науке права прошлого века применить одно из оснований классификации, упомянутой нами выше, а именно выяснить, политическое или юридическое содержание наличествует в вышеприведенных определениях самоуправления, то следует признать, что здесь перед нами именно политические определения самоуправления, в которых налицо связь примененного конкретноисторического и абстрактно-логического методов. В настоящей части исследования необходимо было изложить и оценить различные определения понятия местного самоуправления, то есть краткое отражение сущности самоуправления в понимании различных ученых. Это представлялось нам особенно важным потому, что российское законодательство XIX века не давало такого термина. Подводя итог, можно назвать следующие черты, выделявшиеся различными исследователями прошлого века как основополагающие в понятии местного самоуправления: наличие общих интересов жителей административных единиц как основание возникновения и развития местного самоуправления; органическая связь с местным населением, определяемая выборностью органов местного самоуправления и ответственностью перед населением; несуверенность власти местного самоуправления и иной, нежели у центральных властей, источник ее: получение местным самоуправлением властных полномочий от государства в лице центральной власти, но реализация их только местными жителями; самостоятельность осуществления местным населением задач государственного управления в рамках предоставленных органам местного самоуправления полномочий; право органов местного самоуправления управлять всеми местными делами, за исключением лишь тех, которые вверены органам центрального управления. Ясно, что если бы не было существенных признаков, свойственных местному самоуправлению, и отличающих его от центральной правительственной власти, то не могло бы существовать и самого понятия местного самоуправления. Нам представляется, что все вышеозначенные черты имеют значение и в понятии местного самоуправления в настоящее время. Но важно, на наш взгляд, добавить еще как один из основных признаков, самостоятельные источники средств местного самоуправления, так как без этого самостоятельность местного самоуправления превращается в декларацию. § 2. Соотношение государственного управления и местного самоуправления. Первая половина XIX в. дала мало в смысле теоретической разработки вопроса о самоуправлении не только в России, но и в Западной Европе. Тем не менее, истоки самой старой теории соотношения местного самоуправления и государственного управления общинной восходят к 1830 г., когда Национальный учредительный конгресс Бельгии признал, что наряду с государственными властями: законодательной, исполнительной и судебной, существует еще четвертая общинная (le pouvoir municipal) равноправная и равнородная с тремя вышеупомянутыми. В силу этой власти общины имеют право заведовать своими собственными делами без всякого вмешательства со стороны государства. Концепция эта возникла как реакция чиновничьему управлению со всеми его отрицательными сторонами. Утверждалось, что общины по природе ‘своей самостоятельны, они не государством созданы, а лишь признаны им, и потому имеют право самостоятельно управлять своими делами . Основные положения теории свободной общины можно свести к трем элементам: 1) круг общинных дел отличен от круга дел государственных; 2) община является субъектом специально принадлежащих ей прав, а потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо; 3) 4) должностные лица самоуправления представляют не государство, а общины, или в их лице само общество . Обосновывалось это тем, что в государствах Западной Европы и в России община исторически была старше государства . 5) В средние века действительно в местном управлении власть князя была ограничена вотчинными правами, принадлежавшими или отдельным землевладельцам, или сельским и городским общинам, правами нередко более древними, чем то государство, в состав которого входили данные имения или общины. Эти права рассматривались как нечто такое, что получено не от князя, что старше его власти. Опираясь на это, и можно было говорить об общине, как о естественном, необходимом союзе, который создан не государством, и является поэтому для государства неприкосновенным. Но эти положения оставались верными лишь применительно к соответствующей эпохе. Концепция свободной общины была уже несостоятельна в рассматриваемый период (вт. п. XIX в.), так как она ограничивала понятие местного самоуправления только мелкими территориальными единицами, которыми являлись сельские общества и города. В пределах более крупных, созданных государством территориальных единиц, каковыми в России были уезды и губернии, не было того признака, который выделяли представители теории свободной общины как главную характеристику самоуправления, а именно наличия какого-то собственного, не от государства полученного, права на существование. Теоретикам данного направления оставалось только отрицание права создаваемых государством территориальных единиц (губерний, уездов, округов) на самоуправление, ибо отстаивать самостоятельность последних, основываясь на естественных, независимых от государства их правах, было бы по меньшей мере нелогично. Более того, пришлось бы признать невозможность существования местного самоуправления в государстве. Так, А.Д.Градовский указывал, что если управление городское и сельское будет устроено на началах общественных, а уездное и губернское на началах бюрократических, то без всякого сомнения города и сельские общества неизменно подчинятся административной опеке , что и будет означать исчезновение местного самоуправления. На наш взгляд, несомненное достоинство теории свободной общины структурирование признаков местного самоуправления, затушевывалось ее недостатком невозможностью объяснить право на самоуправление у созданных государством территориальных единиц. Она почти не нашла выражения в русской науке рассматриваемого периода . Но на теорию свободной общины до сих пор ссылаются некоторые зарубежные авторы при характеристике своеобразия местных властей . Еще одним важным рациональным звеном теории свободной общины, заставляющим нас сегодня обращаться к ней, является признание наличия традиций в местном самоуправлении основным условием успешного функционирования последнего. Действительно, местное самоуправление представляет ту область общественной жизни, на которой более всего отражаются особенности исторического развития той или иной страны. Поэтому является несомненным факт, что попытки создать и развить местное самоуправление должны основываться на подробном изучении исторического опыта такового в определенной местности. Поиски юридического основания для ограничения вмешательства государства в дела местного самоуправления продолжались в направлении замены идеи “свободной общины”, как определяющей самоуправление, мыслью о том, что самоуправление есть заведование делами не государственного управления, а собственными делами самоуправляющихся единиц . Очевидность того положения, что местное хозяйство пребывало в упадке не в последней степени из-за недостатков чиновничьего управления, привела к возникновению нового подхода к местному самоуправлению, суть которого сводилась к |