|
Таким образом, государственная теория развивалась с накоплением Г ь * s данных практики местного самоуправления после реформы 1864 г. НаприI мер, в своей статье "Земские учреждения и самоуправление" известнейший ученый в области государственного права академик В.П. Безобразов указыс вал, что земские учреждения еще не настоящие органы самоуправления, а только "местные общественные вольности, могущие развиться в такие органы . Главный недостаток их организации заключался в том, считал Безобразов, что они не были введены в общую систему государственного управления, а поставлены "подле нее, как отдельные общественные тела, не имею-I I щие никаких органических связей с н е ю . Поэтому он предлагал пересмотреть законодательство в смысле включения органов самоуправления в общую систему власти и управления в государстве, поскольку "учреждения самоуправления совокупно с бюрократиче-, ' Ь скими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти. Оценка деятельности земств в период действия Положения о земских < учреждениях 1864 г. другими исследователями не оставляет сомнений в том, что вышеизложенная точка зрения не была одинокой. I ' Так, журнал "Отечественные записки", издаваемый Н.А.Некрасовым, / I ь обозрев оставшееся позади десятилетие существования земских и городских учреждений, приводил своих читателей к выводу, что практические послед* • ^ * I 1 ствия реформы 1864 г., не признавшей за земствами государственного харак-* • . • . * f ' ► тера, оказались настолько куцыми, что заставили усомниться в благости тех оснований, на которых строилась сама реформа. 1ГрадовскийА.Д. Указ. соч. С. 26-29. О Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление//Русский вестник. 1874. № 4. С. 29. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. Спб., 1882. С. 543.J 4Безобразов В.П. Государство и общество. С. 545. |
Органы местного самоуправления имели право издания обязательных для населения постановлений административных актов. Эта функция придавала органам самоуправления характер органов публичной власти, что резко отличало их от всякого рода обществ и союзов. Таким образом, теория общественно-хозяйственная не имела достаточной аргументации, а потому в российской науке она не заняла сколь-нибудь значительного места, в отличие от теорий, признающих государственный характер самоуправления, а именно возложение на местное общество осуществления задач государственного управления. На абсолютную невозможность определить, какие именно функции внутреннего управления имеют исключительно государственное значение в противоположность “местным пользам и нуждам” указывал А.Д.Градовский: “Очень трудно провести границу между государственными и местными задачами. Народное образование, обеспечение народного здравия и продовольствия никак не могут быть выведены из круга задач, составляющих предмет государственного управления”. По Градовскому, местное самоуправление это осуществление государственных целей через органы местного населения. Поэтому он предостерегал от превращения этих органов в особые установления, конкурирующие с властями правительственными . Эти опасения базировались на реалиях того времени, когда органы земского самоуправления, называемые законодательством “органами местного хозяйственно-распорядительного управления”, не включенные в систему государственного управления, рассматривались современниками как оппозиционные правительству учреждения. Градовский указывал, что если системой самоуправления может быть названа такая система внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения, то из этого следует, что они должны действовать на правах государственных властей . Эти аргументы вплотную приближают нас к государственной теории самоуправления, которая вполне может быть названа господствующей в российской юридической науке рассматриваемого периода. Как уже было отмечено, государственная теория видела в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом его собственными делами, а возложение на него осуществления задач государственного управления. В России теория эта развивалась в русле критики теории общественнохозяйственной. При почти полном отсутствии в российской юридической науке апологетов общественной теории самоуправления возникает закономерный вопрос: почему государственная теория развивалась как критика? На наш взгляд причиной этого являлось то, что созданные Положением от 1 января 1864 года органы местного самоуправления не имели статуса государственных органов, а наряду с акционерными и другими обществами признавались учреждениями частными, что создавало довольно значительные трудности в их работе и требовало оценки. Таким образом, государственная теория развивалась с накоплением данных практики местного самоуправления после реформы 1864 г. Например, в своей статье “Земские учреждения и самоуправление” известнейший ученый в области государственного права академик В.ПБезобразов указывал, что земские учреждения еще не настоящие органы самоуправления, а только “местные общественные вольности, могущие развиться в такие органы” . Главный недостаток их организации заключался в том, считал Безобразов, что они не были введены в общую систему государственного управления, а поставлены “подле нее, как отдельные общественные тела, не имеющие никаких органических связей с нею” . Поэтому он предлагал пересмотреть законодательство в смысле включения органов самоуправления в общую систему власти и управления в государстве, поскольку “учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти” . Оценка деятельности земств в период действия Положения о земских учреждениях 1864 г. другими исследователями не оставляет сомнений в том, что вышеизложенная точка зрения не была одинокой. Так, журнал “Отечественные записки”, издаваемый Н.А.Некрасовым, обозрев оставшееся позади десятилетие существования земских и городских учреждений, приводил своих читателей к выводу, что практические последствия реформы 1864 г., не |