удобства. Функции органов самоуправления по природе своей не отличаются • i л • j ' • от функций государственного (местного) управления, и потому распределение дел между местными органами государственного управления и органами самоуправления имеет своим основанием не различие природы этих дел, а лишь соображения целесообразности. Государственная теория самоуправления, придя к выводу о том, что самоуправление такая же часть государственного управления, как управле' 1 " ние коронное, тем не менее, не отрицала, что местное самоуправление чем-то4 s .. I / резко выделяется в составе государственного механизма. Это отличие усматривалось либо в особом положении личного состава служащих в органах коронной администрации и местного самоуправления, либо же в том, что органы местного самоуправления, выполняя функции государственного управления, признавались при этом органами не государства, а иного юридического • • » лица. К теоретикам первого рода можно отнести В.Ф. Матвеева, который утверждал, что отличие органов местного самоуправления от органов государственного управления заключается в особом порядке формирования первых, а именно в праве местного населения самостоятельно избирать их и соответственно в обязанности их нести перед этим населением особую ответственность1. к ' Пожщгуй, в выборности органов больше, чем в чем бы то ни было, про-• * s ,* ■ * • ' являлась связь местного самоуправления с местным обществом. Но, тем не менее, усматривать в этом отличительный признак самоуправления от госу* • дарственного управления не представляется возможным. В дореформенной• * ■ < ь < • России земский исправник и заседатели земского суда были выборными ч ► должностями, но это отнюдь не означало, что тогда существовало независимое от опеки государственной администрации местное самоуправление. ь Г • • ’ ’ ' Р 1 ' ► • ' . . . *1 См.: Матвеев В.Ф. Теории самоуправления в современной науке//Вестник права. 1905.-Кн. 1.-С . 179. |
Не менее важным в этом плане является вопрос компетенции местного самоуправления. Если государство возлагает на какойлибо территориальный союз исполнение каких бы то ни было задач, то это означает лишь то, что этот союз справится с данной задачей лучше “непосредственных” органов государства, но вовсе не то, что раскладка налогов, дорожное дело, санитарные мероприятия или призрение бедных являются вопросами, в правильной постановке которых заинтересованы лишь различного рода местные союзы и не заинтересовано государство. Поэтому к компетенции самоуправления теоретики государственной теории относили все дела местной администрации, поддающиеся местному ограничению . Это явилось выражением единства основы местного самоуправления и государственного управления. Тем не менее, важно было выделить особенности компетенции местного самоуправления в системе государственного управления. Эти особенности нашли выражение в теории “собственных” и “препорученных” дел местного самоуправления, выдвинутой в трудах видного немецкого ученого Г.Еллинека. В русской науке эта теория критиковалась наряду с общественной, хотя Г.Еллинека никак нельзя назвать представителем последней. В самом общем виде теория “собственного и препорученного ведомства” сводилась к выделению функций самоуправления двоякого рода: с одной стороны, органы местного самоуправления исполняют свои собственные дела, составляющие содержание их собственной компетенции, с другой стороны, государство возлагает на них дела, входящие в компетенцию коронной администрации, т.е. препоручает им свои дела. В этом последнем случае право, в принципе принадлежащее государству, делегируется общине. Но крупнейший представитель государственной теории, Б.Э.Нольде, указывал на принципиальную разницу между делегированием права и делегированием осуществления права. Он считал, что в вышеуказанном случае происходит второе, и потому следует отвергнуть разницу между собственными делами общины и делами, препорученными ей государством: “Иначе пришлось бы сказать, что весь смысл русской земской реформы заключался в том, что внезапно бесследно провалилось сквозь землю бесчисленное множество функций русского государства” . Н.И.Лазаревский объяснял теорию собственных и препорученных дел общины желанием “спасти” старую доктрину негосударственного характера самоуправления . Но сторонники вышеназванной теории, на наш взгляд, не могут быть причислены к апологетам этой доктрины. Более того, различие между собственными делами самоуправляющихся единиц, и делами, препорученными им от государства, существует вплоть до настоящего времени в законодательстве большинства европейских государств , но значение этого различия иное. Те дела, в которых органы местного самоуправления подчинены более строгому надзору министерств и органов местной администрации, называются делами препорученными; те же дела, где закон признает возможным установить менее жесткие формы надзора, составляют собственные дела общин. Несомненно, главным является не понятие собственных и препорученных дел местного самоуправления, а понятие компетенции, в рамках которой государство не должно ничего менять, кроме случаев, когда деятельность органов местного самоуправления приводит к катастрофическим последствиям для населения. Нам представляется бесспорным, что теория собственных и препорученных дел местного самоуправления была принята теоретиками различных направлений по той причине, что она в известной степени открывала выход из тупика и являлась выражением компромисса между государственной и общественной теориями. Что же касается содержания предметов ведения местного самоуправления, то выделение определенных дел в ведение местных учреждений и централизация других является вопросом исключительно административного удобства. Функции органов самоуправления по природе своей не отличаются от функций государственного (местного) управления, и потому распределение дел между местными органами государственного управления и органами самоуправления имеет своим основанием не различие природы этих дел, а лишь соображения целесообразности. Государственная теория самоуправления, придя к выводу о том, что самоуправление такая же часть государственного управления, как управление коронное, тем не менее не отрицала, что местное самоуправление чем-то резко выделяется в составе государственного механизма. Это отличие усматривалось либо в особом положении личного состава служащих в органах коронной администрации и местного самоуправления, либо же в том, что органы местного самоуправления, выполняя функции государственного управления, признавались при этом органами не государства, а иного юридического лица. К теоретикам первого рода можно отнести В.Ф.Матвеева, который утверждал, что отличие органов местного самоуправления от органов государственного управления заключается в особом порядке формирования первых, а именно в праве местного населения самостоятельно избирать их и соответственно в обязанности их нести перед этим населением особую ответственность . Пожалуй, в выборности органов больше, чем в чем бы то ни было, проявлялась связь местного самоуправления с местным обществом. Но тем не менее, усматривать в этом отличительный признак самоуправления от государственного управления не представляется возможным. В дореформенной России земский исправник и заседатели земского суда были выборными должностями, но это отнюдь не означало, что тогда существовало независимое от опеки государственной администрации местное самоуправление. Значительным авторитетом в науке государственного права пользовалась точка зрения, усматривавшая основное отличие органов местного самоуправления от государственной администрации в том, что хотя органы самоуправления и исполняют функции государственного управления, но они являются органами не государства как особого юридического лица, а органами самоуправляющихся единиц, как публично-правовых юридических лиц. Основания этого подхода, нам кажется, надо искать в имевшем место представлении о государстве, как об особом самодовлеющем единстве, господствовавшем над населением, когда все независимое от монарха и коронной администрации признавалось чем-то особым и от государства. Роль идеологической поддержки институту административной иерархии играло убеждение в том, что чиновники образуют систему “органов” этой особой сверхличности государства . Поскольку органы самоуправления не были включены в систему этой иерархии и тем самым оказывались как бы вне государства, то и субъектом функций самоуправления естественно признавалось не государство, а другое юридическое лицо самоуправляющаяся единица. Сторонники этой теории доказывали, что само слово “самоуправление” по буквальному этимологическому значению противополагается “быть управляемым”, и обозначает именно свойство субъекта в противоположность объекту, а так как речь идет о правоотношениях, то свойство субъекта прав, т.е. юридического лица . В чем состоит рациональное зерно этой теории? Безусловно, что самостоятельность местных обществ выражалась уже в том, что они могли иметь имущественные права. Эта имущественная правоспособность придавала им самостоятельность и в отношении к государству. Но ясно, что если бы община только распоряжалась самостоятельно принадлежащим ей имуществом, то это бы еще не означало, что она является субъектом самоуправления. Право самоуправления, как и всякое публичное право, есть вместе с тем и обязанность. Местное общество обязано выполнить возложенные на него государством функции управления . Поэтому субъектами самоуправления местные общества могут быть признаны лишь постольку, поскольку они осуществляют функции государственного управления, делегированные им государством. Все вышеизложенное дает нам основание считать теорию самоуправляющихся союзов как публично-правовых юридических лиц одной из разновидностей теории государственной. Тем не менее, даже признавая факт, что в действующем в то время праве самоуправляющиеся единицы признавались публичноправовыми юридическими лицами, обладающими теми или иными “имущественными и правительственными полномочиями”, теоретики наши не забывали указать на то, что конструкция эта ничуть не раскрывает сущности самоуправления и его своеобразия в системе государственного управления . В связи с этим нам кажется важным выделение в качестве самостоятельной группы теорий, характерных только для российской науки права, которые правильнее всего было бы назвать общественно-политическими. Суть их заключалась в признании совершенно особого сочетания государственного и общественного начал в местном самоуправлении. С этой позиции назначение местного самоуправления усматривалось в том, чтобы все более и более соединять государство и общество, показывая солидарность общественных и государственных интересов, когда само общество несет на себе все обязанности государственного управления, вследствие чего нет розни между государством и народом . |