|
рания уездными собраниями из числа их гласных. Как видим, образуя, с од-л * I , ' ' ’ 1 ной стороны, единую систему, органы губного и земского самоуправления, с другой стороны, принципиально различались установленным законом порядком формирования. Сразу следует оговориться, что в законодательстве не нашел достаточного отражения вопрос о соотношении губернских и уездных земских учреждений. Это приводило к возникновению споров между губернскими и уездными земствами. Показательным может служить пример, который приводитI ’ ' И.А. Чичерова по поводу отказа Мосальского уездное земского собрания выполнить постановление губернского собрания о предоставлении средств на проектирование железной дороги2. Юридическим основанием для отказа послужила п. 1 ст. 66 Положения о земских учреждениях 1864 г., в соответствии с которой губернские земские собрания могли издавать обязательные для' I * уездных земских учреждений той же губернии постановления с условием, что означенные постановления не выходят из круга предметов, предоставленных ► ведению земства. Калужское губернское собрание оставило "отношение Мо-. сальского земского собрания без последствий" на основании той же самой статьи, только пункта 2, по которому постановления губернских земских собраний t р были обязательны для уездных в любом случае, если они не "противны суще-р 3ствующим общим узаконениям . По закону проектирование и строительствоI железных дорог не относилось к ведению земства на основании господствовавшей доктрины онегосударственной природе местногосамоуправления. ' • ■ Организационная основа земского самоуправления было представлена двумя типами учреждений. В качестве представительных органов выступали 1Цит. по: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т.2. С. 534.1 Чичерова И.А. Земское и городское самоуправление в России второй половины XIX в. С.109. Обзор деятельности Калужского земстваза первое двадцатипятилетие. Вып. 1. С. 100 |
Первоначально земским учреждениям не было предоставлено также право издавать обязательные для населения постановления. Закон предоставлял губернским и уездным земским собраниям лишь право представлять через губернскую администрацию ходатайства правительству по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд (ст. 68). Видимо слишком часто меры, признаваемые земскими собраниями необходимыми, превышали пределы предоставленной ему власти. Практика деятельности земств показала недостатки такой ситуации, и оказалось необходимым для плодотворного осуществления земством своих задач наделить его губернские и уездные органы правом издания обязательных постановлений, но сначала лишь по вполне определенным вопросам. 16 июня 1873 г. было принято Положение о мерах против пожаров и по строительной части в селениях, которое предоставило земству право издавать обязательные постановления по этим вопросам. 9 марта 1879 г. земствам было предоставлено право издавать обязательные акты по предупреждению и прекращению “повальных и заразительных болезней” . По одним предметам право издания обязательных постановлений принадлежало губернским земским собраниям, по другим уездным. Положение 1890 г. внесло в эту сферу значительные изменения. Право издавать обязательные акты осталось лишь у губернских собраний (ст. 63, п. 13), уездным же была предоставлена возможность лишь давать “почин составления постановлений”. Это отражало непоследовательную тактику правительства, когда оно предоставляло земствам некоторые новые права и одновременно ограничивало уже имеющиеся. Компетенция губернских и уездных земских учреждений была различной не только в указанном вопросе. Распределение предметов ведения между ними определялось тем положением закона, что хотя те и другие ведают один круг дел, но в ведении губернских учреждений находятся предметы, касающиеся всей губернии или сразу нескольких уездов, а в ведении уездных касающиеся только данного уезда (статьи 61 и 63 Положения 1864 г.). Отдельные статьи закона определяли исключительную компетенцию губернских и уездных земских собраний. Положение 1890 г. незначительно изменило ситуацию. Компетенция губернских земских собраний в пределах губернии и уездных в пределах уезда определялась ст. 62, состоявшей из 17 пунктов. Из них наиболее интересен п. 5, относящий к ведению земств переложение натуральных земских повинностей в денежные. Этот пункт был важен в плане наиболее равномерного распределения земских повинностей между различными сословиями. Дело в том, что в период введения земских учреждений самым важным вопросом для крестьянства, и самым безразличным для иных сословий, был вопрос натуральных повинностей: постойной, подводной и дорожной. Перевод натуральных повинностей в денежные был важнейшим шагом в относительном уравнивании сословий, так как в отличие от натуральных, денежные повинности должны были нести все сословия, а не только крестьянство. В законодательстве не нашел достаточного отражения вопрос о соотношении губернских и уездных земских учреждений. Это приводило к возникновению споров между губернскими и уездными земствами. Приведем один показательный пример. Мосальское уездное земское собрание отказалось выполнить постановление губернского собрания о предоставлении средств на проектирование железной дороги, ссылаясь на ст. 66 п. 1 Положения о земских учреждениях 1864 г., в соответствии с которой губернские земские собрания могли издавать обязательные для уездных земских учреждений той же губернии постановления с условием, что означенные постановления не выходят из круга предметов, предоставленных ведению земства. Калужское губернское собрание оставило “отношение Мосальского земского собрания без последствий” на основании той же самой статьи, только пункта 2, по которому постановления губернских земских собраний были обязательны для уездных в любом случае, если они не “противны существующим общим узаконениям” . По закону проектирование и строительство железных дорог не относилось к ведению земства на основании господствовавшей доктрины о негосударственной природе местного самоуправления. Окончательную точку в изменении взгляда на земство поставило Положение 1890 г., которое признало “земское дело делом государственным”, а земские учреждения государственными установлениями и подчинило их по судебным делам правилам, установленным для дел казенных установлений (ст. 4). При этом властные функции земства были расширены, но самостоятельность его деятельности была ограничена. Выше уже указывалось, что на уровне волостей земские учреждения не создавались, а продолжали действовать крестьянские сословные учреждения, поставленные под надзор и опеку сначала мировых посредников (1861-1874 гг.), а затем уездного по |