2. Понятие и классификация полномочий органов местного самоуправления В современной российской науке отсутствует не только единый подход к классификации полномочий местного самоуправления, но и единое понимание сущности полномочия, что делает осуществление классификаций нетривиальной задачей. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года №131, определяет полномочия местного самоуправления, как права, предоставленные муниципальным органам для решения вопросов местного значения Однако прежде необходимо определиться с понятием местного самоуправления. Данный вопрос является на сегодняшний день дискуссионным52 *. Ряд авторов рассматривают местное самоуправление как принцип организации и осуществления власти на местах, форму организации самодеятельности граждан-'. Другие авторы склонны видеть в нем децентрализованную форму организации территориальной публичной власти54. Существует, однако, законодательное определение местного самоуправления, содержащееся в нескольких официальных источниках. Впервые понятие местного самоуправления в нормативном порядке было закреплено в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Согласно этому закону, местное самоуправление это система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенно$г Обзор подходов к понятию местного самоуправления см.: Постовой Н. В. Муниципальное право России. С. 26-28. ” См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 1995. С. 455-456, См.: Баранчиков В. Л. Муниципальное право. С. 7-8 36 |
22 образующих данное определение признаков, к признакам государственного органа необходимо отнести официальное наименование, порядок организации, реорганизации и ликвидации, территорию деятельности, гарантии и ответственность. Определившись с понятием государственного органа субъекта Российской Федерации, логично перейти к рассмотрению понятия органа местного самоуправления. Однако прежде необходимо определиться с понятием местного самоуправления. Данный вопрос является на сегодняшний день дискуссионным1. Ряд авторов рассматривают местное самоуправление как принцип организации и осуществления власти на местах, форму организации самодеятельности граждан2. Другие авторы склонны видеть в нем децентрализованную форму организации территориальной публичной власти3. Существует, однако, законодательное определение местного самоуправления, содержащееся в нескольких официальных источниках. Впервые понятие местного самоуправления в нормативном порядке было закреплено в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Согласно этому закону, местное самоуправление это система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей4. Данный закон в вопросе определения местного самоуправления и системы местного самоуправления явился основополагающим для дальнейшего развития российского законодательства. 1 Обзор подходов к понятию местного самоуправления см.: Постовой Н. В. Муниципальное право России. С. 26-28. 2 См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 1995. С. 455' См.: Баранчиков В. Л. Муниципальное право. С. 7-8. 4 Ведомости РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010. 456. 40 самоуправления классифицируют по различным основаниям. И.В. Выдрин предлагает классификацию по форме закрепления, по форме деятельности и по содержанию1. По форме закрепления различают конституционные полномочия, т. е. изложенные в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов Федерации (например, охрана общественного порядка); законодательные полномочия, т. е. закрепленные в законах об общих принципах организации местного самоуправления, законах субъектов Федерации о местном самоуправлении, системе федеральных и региональных специализированных и отраслевых законов; уставные полномочия, т. е. формулируемые в уставах муниципальных образований; регламентные полномочия, т. е. выраженные в регламентах местных представительных органов и администраций. По форме деятельности различают видовые полномочия, или обусловленные операциональным делением2 (по руководству, управлению, решению, участию, организации, разработке, координации, контролю и др.). Полномочия этой группы различным образом комбинируются при любом виде деятельности муниципальных органов. По содержанию различают представительские, нормотворческие, организационно-распорядительные, контрольные, т. е. те, посредством которых местная власть выполняет соответствующие функции представительского, правотворческого, управленческого и контрольного свойства. Полномочия местного самоуправления согласно Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года это права, предоставленные муниципальным органам для решения вопросов местного значения. Согласно ч. 1 ст. 130 Конституции РФ они решаются населением. Однако на основании ч. 1 ст. 132 Конституции РФ вопросы местного значения реализуются органами местного ‘ Выдрин И.В. Указ. соч. С. 190. “ См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 57. 73 организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов России, конституций и законов республик в составе России. В отличие от союзного российский Закон о местном самоуправлении ввел такой важный признак самоуправления, как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения. Данный Закон ссылался на понятие «муниципальная собственность», в то время как союзный на «коммунальную собственность». По российскому Закону местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктах, т. е. в пределах административно-территориальных единиц. Закон предусматривал принятие республиками в составе России собственных законов о местном самоуправлении, а районными и городскими Советами положений (уставов) о местном самоуправлении на подведомственной им территории. В соответствии с российским Законом о местном самоуправлении Советы и соответствующие органы управления наделялись компетенцией, которая могла быть изменена только законом. Органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете выступала местная администрация, которая заменила исполнительные комитеты местных Советов. Таким образом, Закон от 6 июля 1991 г. предполагал формирование местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных Советов. |