|
равно и их полномочий в сфере обеспечения правопорядка), так и, собственно, полицейских органов, их функций, прав и обязанностей»109. По мнению В.В. Цветкова, отсюда следует, что конкретноисторическое познание социально-правовых закономерностей становления и развития органов местного самоуправления полномочий в сфере обеспечения законности и правопорядка предполагает изучение процессов формирования института полиции в российском государстве. При всей ценности такого подхода следует всё же отметить, что иногда он приводит к изучению всётаки не соответствующих полномочий муниципальных органов, а аналогичных полномочий государственных органов разных уровней и некоторому акцентированию внимания именно на истории полиции что видно, например, из работы самого В.В. Цветкова. Однако следует признать, что обращение к нему в определённых ситуациях вполне целесообразно и плодотворно110. Правовую основу для зарождения самоуправления на Руси составили губная (30-е гг. XVI в.) и земская (1555 1556 гг.) реформы, в результате которых городское население включилось в процесс формирования выборных органов местного самоуправления (губные и земские избы). Их создание в значительной степени стало результатом совершенствования системы суда и розыска за счет участия местного населения, представители которого «добрые» или «лучшие» люди с конца XV в. стали привлекаться к осуществлению суда. Белозерская уставная грамота 1488 г., а затем Судебник 1497 г. закрепили эту практику, запретив должностным лицам местной администрации (наместникам и волостелям) вершить суд без выборных представителей дворянства и верхушки тяглого населения. Это касалось прежде всего рассмотрения наиболее важных и опасных для государства дел. Как отмечает Е.С. Шугрина, под земством в русской литературе принято было понимать совокупность местных жителей и их местные, отличные от государственных интересы, связанные с развитием местного хозяйства, комт Цветков В.В. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка (на примере муниципальных образований г. Москвы). Дисс...канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2000. с. 17. Там же. 61 |
рокой сфере поддержания безопасности и общественного порядка (а в дальнейшем и каких-то конкретных полицейских функций), изучение которых в исторической перспективе представляет определённый теоретический и практический интерес. Здесь следует отметить, что существует подход в изучении истории становления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека не только через призму истории местного самоуправления в целом, но и через историю становления и развития полицейских органов. Как пишет В.В. Цветков, «на протяжении всех исторических периодов становления и развития российской государственности параллельно шло формирование как системы органов местного самоуправления (а равно и их полномочий в сфере обеспечения правопорядка), так и, собственно, полицейских органов, их функций, 71 прав и обязанностей» . По его мнению, отсюда следует, что конкретноисторическое познание социально-правовых закономерностей становления и развития органов местного самоуправления полномочий в сфере обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека предполагает изучение процессов формирования института полиции в российском государстве. При всей ценности такого подхода следует всё же отметить, что иногда он приводит к изучению всё-таки не соответствующих полномочий муниципальных органов, а аналогичных полномочий государственных органов разных уровней и некоторому акцентированию внимания именно на истории полиции что видно, например, из работы самого В.В. Цветкова. Однако следует признать, что обращение к нему в определённых ситуациях вполне целесообразно и плодотворно. Развитие идеи местного самоуправления в России неразрывно связано с общиной и земством. Русская община довольно рано перерастает из родственного объединения в добровольную общность самостоятельных хозяев. Уже 71 71 Цветков В.В. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка (на примере муниципальных образований г. Москвы). Дисс...канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2000. с. 17. 44 экономически подрывало общину77, с другой, как указывает А.Н. Борисов, — вследствие ликвидации на восточных рубежах сильных государств и репрессивности государственного аппарата — распространение русской нации на восток, что приводило к усилению отчужденности, автономности самоуправленческих общностей (в числе факторов этого процесса называют особые природные условия, громадные расстояния, слабая система коммуникаций)78. С этого периода в России наблюдается попеременное усиление полномочий государственного и общественного (земского) управления. Правовую основу самоуправления определили губная (30-е гг. XVI в.) и земская (1555—1556 гг.) реформы в результате которых городское население включилось в процесс формирования выборных органов местного самоуправления (губные и земские избы). Их создание в значительной степени стало результатом совершенствования системы суда и розыска за счет участия местного населения, представители которого — «добрые» или «лучшие» люди с конца XV в. стали привлекаться к осуществлению суда. Белозерская уставная грамота 1488 г., а затем Судебник 1497 г. закрепили эту практику, запретив должностным лицам местной администрации (наместникам и волостелям) вершить суд без выборных представителей дворянства и верхушки тяглого населения. Это касалось прежде всего рассмотрения наиболее важных и опасных для государства дел. К середине XVI в. в Московской Руси в основном закладывались основы государственного устройства, которые советские ученые-обществоведы называли сословно-представительной монархией79. Русское государство представляло собой объединение земель без строгой вертикальной схемы «центр — периферия». Местные органы власти имели достаточно высокую степень автономии. Вместе с тем каждый подданный принадлежал к определенному сословию и исполнял свои обязанности — государственные службы, или тягла. Совокупность этих сословий государства — служилых и тяглых — составляла обоб77 Постовой И.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. с. 31-32. 78 Борисов А.Н. Самоуправление: европейская традиция и Россия // Государственное управление, 1996, № 1. с. 25. 79 см.: Юрганов А.Л., Кацва Л.А. История России в ХУТ-ХУШ вв. М., 1996. 46 щающее понятие «вся земля». Существенное значение имело взаимодействие верховной власти и сословий посредством сословно-представительных учреждений — «советов всея земли» — земских соборов и челобитной деятельно80 сти . Удельная система управления была отражением господствовавшей на Руси экономической системы. Наместники и волостели были «натуральной» администрацией, вполне соответствовавшей натуральному хозяйству. Как отмечает Е.С. Шугрина, под земством в русской литературе принято было понимать совокупность местных жителей и их местные, отличные от государственных интересы, связанные с развитием местного хозяйства, коммуникаций, медицины, народного образования, поддержанием общественного порядка, а также управление этими делами посредством выборных представителей из населения80 81 XV—XVI вв. на Руси все большее распространение получает такое территориально-политическое образование, как земство, т.е. власть, исходящая от земли, от народа. В период образования централизованного государства термин «земский» носил скорее характер общегосударственный, а не местный, но постепенно земство стало восприниматься как местное сообщество с присущими ему местными, интересами и нуждами. В XVI в. начала формироваться такая ключевая административнотерриториальная единица, как уезд. Именно с историей развития уездной формы территориальной организации общества неразрывно связана история всего российского самоуправления в целом, и в том числе самоуправления в сфере поддержания безопасности. Уезд изначально формировался из пригородов или воссоединяемых с Российским государством земель по мере освобождения их от монгольского ига. Отсюда шло и неравенство уездов, и различие в их наименовании: «уезд», «земля», «царство». Эти земли постепенно расчленялись на отдельные части и выде80 Анимица Е.Г. и Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления М., 2000 81 Шугрина Е.С. Муниципальное право. М. 1999. 47 |