|
сфере на протяжении всей нашей истории). Однако опыт по дифференцированному подходу к организации обеспечения правопорядка, например, в городской и сельской местности (в первой при преимущественном участии государства, во второй в основном силами местного населения) следовало бы использовать. Таким образом, российское самодержавие проводило в XIX в. политику управленческого плюрализма, используя национальные и традиционные правовые и административные системы в интересах укрепления режима и целостности государства. В области государственного управления сочетание унификационного и плюралистического подходов являлось переходной мерой; конечная цель состояла в безболезненном включении окраин в общее административное пространство империи. Как справедливо полагает Л.Е. Лаптева, «плюрализм допускался па низшем уровне и сочетался с максимальной унификацией управления на уровне регионов и губерний»142. Мосле Февральской революции 1917 г. одним из первых решений Временного Правительства стало создание Особого совещания по реформе местного управления и самоуправления (25 марта 1917 г.)143. Из 100 законодательных актов, принятых Временным правительством, более 40 были направлены на осуществление этой реформы. Фактически в этот период в стране устанавливался режим «двоевластия» с одной стороны действовало Временное правительство, с другой стороны Петрофадский и другие Советы рабочих и солдатских депутатов. Власть Временного правительство в реальности была серьёзно ограничена властью Петроградского Совета144. По всей России началось образование Советов рабочих и солдатских депутатов. Решительной перестройке подвергся аппарат Министерства внутренних дел, которое играло огромную роль в функционировании земского и городского самоуправления. Революция уничтожила старую полицию, место 147 Лаптева Л.Е. Указ. соч. с. 14. 145 Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001. с. 100. 144 см.: Российское законодательство Х-ХХ веков. Т 9. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. М„ 1994. с. 29-38. 76 |
когда «количество чинов правительственной полиции признается недостаточным. Однако назначаемые в указанном порядке чины полиции, сливаясь по условиям своей службы с прочими соответственными чинами общей полиции, должны вступать под начало общего полицейского управления и руководствоваться в своей деятельности всеми установленными для прочих чи118 нов полиции законоположениями» Можно сделать вывод о том, что, несмотря на известную гибкость, которую проявляло центральная власть в дореволюционный период в регулировании круга полномочий органов местного управления в зависимости от специфики территории, с другой стороны общеимперская политика не всегда была последовательна и непротиворечива в данном вопросе (что можно отметить, видимо, в качестве общей особенности российской политики в этой сфере на протяжении всей нашей истории). Однако опыт по дифференцированному подходу к организации обеспечения правопорядка, например, в городской и сельской местности (в первой при преимущественном участии государства, во второй в основном силами местного населения) следовало бы использовать. Таким образом, российское самодержавие проводило в XIX в. политику управленческого плюрализма, используя национальные и традиционные правовые и административные системы в интересах укрепления режима и целостности государства. В области государственного управления сочетание унификационного и плюралистического подходов являлось переходной мерой; конечная цель состояла в безболезненном включении окраин в общее административное пространство империи. Как справедливо полагает Л.Е. Лаптева, «плюрализм допускался на низшем уровне и сочетался с максимальной унификацией управления на уровне регионов и губерний»118 119. 118 Краткая объяснительная записка к заключению междуведомственной комиссии по председательством сенатора А.А.Макарова по преобразованию полиции в Империи. СПб., 1911. С.103. Цит. по: Цветков В.В. Указ. соч. с. 29. 119 Лаптева Л.Е. Указ. соч. с. 14. 63 После Февральской революции 1917 г. одним из первых решений Временного Правительства стало создание Особого совещания по реформе местного управления и самоуправления (25 марта 1917 г.)120. Из 100 законодательных актов, принятых Временным правительством, более 40 были направлены на осуществление этой реформы. Фактически в этот период в стране устанавливался режим «двоевластия» с одной стороны действовало Временное правительство, с другой стороны Петроградский и другие Советы рабочих и солдатских депутатов. Власть Временного правительство в реальности была серьёзно ограничена властью Петроградского Совета121. По всей России началось образование Советов рабочих и солдатских депутатов. Решительной перестройке подвергся аппарат Министерства внутренних дел, которое играло огромную роль в функционировании земского и городского самоуправления. Революция уничтожила старую полицию, место которой заняла дилетантская, децентрализованная и смешанная по социальному составу милиция. Полностью была уничтожена жандармерия, и, так называемое, охранное отделение (Третье отделение собственной е.и.в. канцелярии) . Было принято решение об отставке всех губернаторов и замене их председателями губернских земских управ, получивших звание комиссаров Временного правительства. Наряду с комиссарами и раньше их на местах организовывались комитеты общественных организаций. Так, лишь за 1-5 марта 1917 г. комитеты общественных организаций были созданы в 28 городах (преимущественно губерниях)123. Они являлись коалиционными органами, объединявшими в своих рядах представителей всех слоев общества: буржуазию, рабочих, солдат, горожан, политические партии, профсоюзы и даже местные Советы. Комитеты выступали как представители власти на местах, им подчинялись милиция и начальник местного воинского гарнизона. Под их началом развернулась кампания за пере120 Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001. с. 100. 121 см.: Российское законодательство Х-ХХ веков. Т 9. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. М„ 1994. с. 29-38. 122 см.: Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России (XII начало XX вв.). М., 1998. 123 Там же. 64 пальных образований, о выборах в органы местного самоуправления, об административной ответственности и т.д. Что касается современных проблем реализации полномочий в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека, то подробно этот вопрос будет рассмотрен во второй главе настоящей работы. Итак, следует отметить, что особенности, проявившиеся в процессе возникновения и развития полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека определённым образом повлияли и на их современное состояние. Например, можно сделать вывод о том, что в дореволюционный период государственная политика не всегда была последовательна и непротиворечива в данном вопросе (что можно отметить, видимо, в качестве общей особенности российской политики в этой сфере на протяжении всей нашей истории). С другой стороны, как ни парадоксально, но организационно-правовые формы местной охраны законности и правопорядка, существующие на данном этапе, в основном сходны с аналогичными советского периода, когда местное самоуправление, по сути дела, отсутствовало. Однако опыт по дифференцированному подходу к организации обеспечения правопорядка, например, в городской и сельской местности (в первой при преимущественном участии государства, во второй в основном силами местного населения) в дореволюционный период следовало бы использовать. И, безусловно, одно из главных условий успешного решения задач в сфере обеспечения законности, правопорядка и прав и свобод человека и в дореволюционный, и в советский период участие населения. В определённой степени этот тезис подтверждается и зарубежным опытом, из которого к тому же возможно извлечь и иные ценные для нашей муниципальной реформы уроки. 70 |