Проверяемый текст
Вернуть госзакупки из зазеркалья / И. Кузнецова [и др.] // Эксперт. - 2010. - № 8 (март).
[стр. 100]

94-ФЗ был принят б июле 2005 года и вступил в силу с начала 2006 года.
Закон получил значимую политическую поддержку, его внедрение сопровождалось существенным расширением масштабов государственных закупок: с 2006?го по 2008 год по стоимости объемы госзакупок выросли в два раза — с 1922 млрд.
до 3981 млрд.
рублей, существенно опережая динамику ВВП.
Однако практически с момента вступления закона в силу начались серьезные проблемы с его исполнением.
Так, по данным мониторинга, проводимого Институтом госзакупок ГУ-ВШЭ, в 2006 году нарушения процедур, предусмотренных
947ФЗ, отмечались более чем в 80% проведенных закупок, в 2007 году этот показатель снизился до 60%, но в дальнейшем до настоящего времени он практически не менялся.
На стадии формирования заказа в числе наиболее серьезных заказчики отмечали следующие проблемы.

Во-первых, невозможность гарантировать надлежащее качество закупки за счет одной только детализации технического задания.
Такая проблема отсутствует в отношении массовых стандартизированных товаров.
В то же время она особенно остра для тех товаров/работ/услуг, качество которых можно оценить только в процессе эксплуатации/использования объекта закупки или даже по окончании его использования.

Во-вторых, отсутствие надежной базы для объективного определения начальных цен контрактов.
В
гаком качестве для госзаказчиков теоретически мог бы выступать портал www.zakupki.gov.ru, однако по своему интерфейсу он пока скорее ориентирован на запросы регулятора, нежели на потребности участников рынка.
Отсутствие ценовых ориентиров и методик определения цены порождает конфликтные ситуации.
В одном из примеров, приводимых в интервью, компания-участник в ходе торгов снизила первоначально заявленную цену контракта на поставку компьютерной техники на 49%.
Организация-заказчик получила нарекания со стороны контролирующих органов за завышенную начальную цену контракта.
В итоге контракт был исполнен, однако техника была поставлена не та,
99
[стр. 1]

Вернуть госзакупки из зазеркалья Принятие и применение 94-ФЗ привели к тому, что госзакупки состоялись как институт.
Однако упрощенное представление об экономической реальности, положенное в основу 94-ФЗ, породило серьезные проблемы для добросовестных госзаказчиков и поставщиков 25 февраля рейтинговое агентство «Эксперт РА» провело конференцию «94?ФЗ: как улучшить закон», посвященную обсуждению существующих правил и процедур проведения государственных закупок, заданных Федеральным законом № 94 от 2005 года.
На конференции был представлен доклад ГУ-ВШЭ «Система госзакупок: на пути к новому качеству», посвященный проблемам и болевым точкам законодательства и деловой практики в области госзакупок, а также совершенствованию данной сферы.
Мы публикуем извлечения из этого доклада, отобранные редакцией «Эксперта», а также мнения и комментарии специалистов, работающих в сфере госзакупок.
Прошло четыре года с момента вступления в силу 94?ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Это была одна из наиболее радикальных реформ второй половины 2000?х годов, затронувшая массу экономических агентов государства и частного сектора.
Однозначно позитивный результат реформы — госзакупки состоялись как институт.
До 2005 года в данной сфере законодательство носило рамочный характер, в реальности никак не ограничивавший произвол госзаказчиков.
Однако практика правоприменения 94?ФЗ продемонстрировала его существенные несовершенства.
Разработчики 94ФЗ стремились к созданию универсальной, легко управляемой и легко контролируемой системы государственных закупок.
Однако из теории управления известно, что управляющая система не может быть проще, чем объект управления.
Поэтому неудивительно, что попытки использовать удобный для регулятора набор простых процедур применительно ко всем закупкам, включая технически сложные, инновационные и уникальные товары, работы и услуги, обернулись серьезными проблемами и издержками для добросовестных поставщиков и госзаказчиков.
Мы попытались выделить актуальные проблемы регулирования госзакупок и наметить направления дальнейшего развития нового института.
Прокрустово ложе 94ФЗ был принят в июле 2005 года и вступил в силу с начала 2006 года.
Закон получил значимую политическую поддержку, его внедрение сопровождалось существенным расширением масштабов государственных закупок: с 2006?го по 2008 год по стоимости объемы госзакупок выросли в два раза — с 1922 млрд до 3981 млрд рублей, существенно опережая динамику ВВП.
Однако практически с момента вступления закона в силу начались серьезные проблемы с его исполнением.
Так, по данным мониторинга, проводимого Институтом госзакупок ГУ-ВШЭ, в 2006 году нарушения процедур, предусмотренных
94?ФЗ, отмечались более чем в 80% проведенных закупок, в 2007 году этот показатель снизился до 60%, но в дальнейшем до настоящего времени он практически не менялся.
На стадии формирования заказа в числе наиболее серьезных заказчики отмечали следующие проблемы.
Невозможность гарантировать надлежащее качество закупки за счет одной только детализации технического задания.
Такая проблема отсутствует в отношении массовых стандартизированных товаров.
В то же время она особенно остра для тех товаров/работ/услуг, качество которых можно оценить только в процессе эксплуатации/использования объекта закупки или даже по окончании его использования.
Отсутствие надежной базы для объективного определения начальных цен контрактов.
В
таком качестве для госзаказчиков теоретически мог бы выступать портал www.zakupki.gov.ru, однако по своему интерфейсу он пока скорее ориентирован на запросы регулятора, нежели на потребности участников рынка.
Отсутствие ценовых ориентиров и методик определения цены порождает конфликтные ситуации.
В одном из примеров, приводимых в интервью, компания-участник в ходе торгов снизила первоначально заявленную цену контракта на поставку компьютерной техники на 49%.
Организация-заказчик получила нарекания со стороны контролирующих органов за завышенную начальную цену контракта.
В итоге контракт был исполнен, однако техника была поставлена не та,
которую рассчитывал получить заказчик и под которую подсчитал первоначальную цену, а менее качественный «эквивалент».
Другие проблемы были обусловлены следующими рисками: 1) недобросовестное поведение поставщиков (сознательное занижение цен посредническими фирмами с целью перебить контракт у реальных поставщиков и потом получить у них или у заказчика отступные за свой отказ от подписания контракта) и невозможность пресечь такое поведение; 2) невозможность обеспечить взаимодействие с одним и тем же поставщиком, положительно зарекомендовавшим себя в рамках предшествующих поставок; 3) невозможность использования процедуры аукциона для закупок уникального характера (когда на рынке реально присутствует один поставщик, способный обеспечить должное качество товаров, работ или услуг).
Применительно к стадии исполнения заказа респонденты выделяли такие проблемы, как: невозможность адаптации контракта к изменению внешних условий.
Многие виды закупок производятся в условиях высокой степени неопределенности и действия значительного числа случайных факторов.
Это характерно в первую очередь для крупных закупок с длительными сроками их реализации.
Например, в ходе исполнения контракта по проектированию, особенно для объектов, находящихся в исторической городской застройке, с высокой вероятностью будут меняться начальные условия с учетом результатов предпроектных стадий.
Предусмотренный в 94?ФЗ запрет на изменение условий государственного контракта может привести к приостановке или расторжению контракта на проектирование.
Аналогичные проблемы часто возникают при поставках ИТ-оборудования, на рынке которого происходят очень быстрые технологические изменения; высокие риски поставки товара ненадлежащего качества.
Формируя техническое задание (ТЗ), заказчик осознает, что фирмы — участницы аукциона вне зависимости от своих реальных возможностей будут согласны со всеми требованиями ТЗ по качеству, но фактически это качество можно будет оценить только после осуществления поставки.
Так, в интервью приводились примеры проектно-изыскательских работ, где заказчик оказывается незащищен от мелких организаций, которые впоследствии могут быть не способны в полном объеме и с надлежащим качеством выполнить контракт.
Данная проблема обусловлена тем, что заранее оценить качество подрядчика в рамках существующего законодательства не представляется возможным (в силу запрета на применение к участникам квалификационных требований).
Однако от качества выполненных подрядчиком проектно-изыскательских работ в значительной степени зависят дальнейшие расходы заказчика по выполнению строительно-монтажных работ, эксплуатации и обслуживанию объекта и т.
п.; срыв установленных сроков поставки.
Сталкиваясь со срывом сроков поставки в конце календарного года, госзаказчики оказываются перед выбором: не заплатить поставщику последний транш (что означает вернуть деньги в бюджет и не получить необходимые товары, работы, услуги) или же договориться о том, что оплата пройдет в пределах отчетного периода, а поставка будет осуществлена позже.
Первое решение соответствует духу и букве 94?ФЗ, однако оно явно препятствует основной деятельности организации-заказчика.
Поэтому в большинстве случаев заказчики идут по второму пути, переходя в зону неформальных отношений с поставщиками; ограниченность возможностей заказчика по воздействию на недобросовестного поставщика.
Предусмотренное в 94?ФЗ внесение фирм, нарушающих условия госконтрактов, в реестр недобросовестных поставщиков возможно только по двум основаниям — отказ от подписания контракта и его расторжение по решению суда.
Однако угроза применения данной меры действенна только для реально существующих добросовестных фирм, но не имеет никакого эффекта в случае фирм-однодневок, специально созданных для одноразового участия в конкурсе.
Аналогичным образом возможное возмещение убытков через суд, через страхование рисков неисполнения контрактов или механизмы банковских гарантий никак не решает для заказчика тех проблем, которые возникают в его основной деятельности в случае поставки некачественных товаров или услуг или при срыве сроков поставок.
Нарушение логики Реакцией на эти и другие проблемы, выявившиеся в ходе применения новой системы регулирования закупок, стало активное изменение 94?ФЗ.
С момента принятия закона в июле 2005 года и до конца 2009 года в него было внесено 19 пакетов поправок, в том числе в прошлом году поправки в закон вносились десять раз.
Значительная часть поправок шла в русле реализации основных идей закона.
Наглядным примером здесь могут быть нормы, касающиеся электронных аукционов.
Применительно к простым стандартизованным товарам это, безусловно, положительный сдвиг.
С другой стороны, разработчики закона должны были реагировать на проблемы, выявившиеся в ходе применения 94?ФЗ, особенно в отношении сложных/уникальных закупок.
Однако они оказались не готовы провести типологизацию таких проблем и на этой основе обеспечить развитие инструментария закупок.
Вместо этого разработчики закона пошли по пути реализации частных решений по частным случаям — преимущественно в формате исключения соответствующих закупок из-под действия конкурентных процедур 94?ФЗ.
Показательным в этом контексте стало внесение в мае 2009 года поправок, связанных с проведением саммита АТЭС во Владивостоке в 2012 году, по сути выводящих закупки для обеспечения саммита из-под действия 94?ФЗ.
Еще в 2006 году эксперты Всемирного Банка отмечали явное нарушение внутренней логики 94?ФЗ, когда по закупкам для МЧС и Минобороны (сильным в лоббистском отношении) была предусмотрена предквалификация поставщиков, а для закупок медицинской техники — нет.
Насколько нам известно, проблемы, порождаемые 94?ФЗ применительно к закупкам сложной продукции и услуг, стали одной из причин общего решения о выведении госкорпораций из-под действия этого закона.
В то же время менее влиятельным ведомствам удавалось добиться лишь частичного ослабления требований 94?ФЗ — как это было с ограничением доли ценовых параметров при закупке НИР или с разрешением на предквалификацию для крупных строительных проектов.
При этом на содержательном уровне Всемирный банк отмечал необходимость предквалификации поставщиков и иные процедуры качественного отбора поставщика для всех закупок сложных товаров и услуг.
В результате внесения множества поправок 94ФЗ при всей исходной простоте своих базовых идей превратился в очень сложный и внутренне непоследовательный нормативный акт.
Только по объему закон увеличился более чем в три раза (с 47 до 147 страниц).
Многие его нормы допускали множественность толкований, практика правоприменения и предписания контролирующих органов вступала в коллизию с нормами Гражданского кодекса.
В частности, арбитражные суды, опираясь на нормы Гражданского кодекса, в рамках рассмотрения обстоятельств конкретных дел принимали решения о правомерности изменения стоимости контракта на выполнение работ по строительному подряду при наличии надлежащего обоснования со стороны подрядчика, правомерности установления в ТЗ требований по описанию технологии проведения работ, используемого персонала и оборудования и иных требований, которые являются необходимым условием качественного выполнения работ, о возможности установления в проектной документации права государственного заказчика в одностороннем порядке отказаться от исполнения контракта, о возможности изменения условий контракта без изменения правовой природы предмета контракта.
Откат как обычай Непоследовательность 94ФЗ стала одной из причин того, что цели реформы госзакупок были достигнуты далеко не полностью.
Так, согласно данным Росстата, в 2006 году объем госконтрактов, размещенных на торгах, по стоимости был в три раза больше, чем госзаказ, размещенный у единственного поставщика.
В 2008 году эти показатели практически сравнялись, а за три квартала 2009 года сумма закупок у единственного поставщика превысила объем средств, потраченных на закупку по торгам.
Следует отметить, что этот бурный рост связан не только с внесенными исключениями для отдельных товаров или категорий заказчиков, но и с феноменом «несостоявшихся торгов», на которые либо был допущен только один участник, либо ни одного участника не было заявлено.
Массовость такого рода ситуаций, по нашему мнению, наглядная иллюстрация того, что требования 94?ФЗ не только создают проблемы для добросовестных госзаказчиков, но и не обеспечивают достаточных стимулов для привлечения добросовестных поставщиков.
К такому же выводу приводит анализ результатов обследования предприятий-поставщиков, охватившего 957 фирм и проведенного ГУ-ВШЭ в феврале-июне 2009 года по заказу Минэкономразвития в рамках второго раунда мониторинга конкурентоспособности обрабатывающей промышленности.
В ходе обследования руководителей предприятий попросили оценить общие последствия изменений в законодательстве о закупках.
Респондентам было предложено выбрать любое число ответов из набора вариантов, включая расширение возможностей участия в госзакупках, большую конкуренцию и прозрачность в распределении госзаказов, усложнение процедур участия в торгах, повышение требований к поставщикам и т.
д.
Фирмы, работавшие по госзаказам в 2008 году, в первую очередь говорили об усложнении процедур участия в госзакупках (34% респондентов).
Следующие по частоте упоминания варианты ответа — повышение конкуренции на торгах (26%), рост общих издержек участия в конкурсах по госзакупкам (26%), повышение требований со стороны госзаказчиков (24%) и расширение возможностей демпинга со стороны недобросовестных поставщиков (23%).
При этом характерно, что минимальное число респондентов — лишь 12% — заявило о повышении прозрачности госзакупок.
В анкету обследования ГУ-ВШЭ также были включены вопросы о распространенности откатов в системе госзакупок и об участии фирм в поставках по госзаказам.
Поскольку по инициативе Всемирного банка такие же вопросы на аналогичной выборке были заданы в рамках первого раунда мониторинга в 2005 году, это дало уникальную возможность сравнить ситуацию до и после изменения законодательства о закупках.
Отвечая на вопрос «Как часто предприятиям вашей отрасли при получении государственных или муниципальных заказов приходится давать взятки или откаты?», в 2009 году 17% респондентов выбрали варианты «практически всегда» или «часто», а 22,5% фирм заявили, что такая практика встречается иногда.
В 2005 году аналогичные цифры составили 20 и 14%.
Иными словами, до реформирования системы госзакупок об откатах говорили 34% фирм, спустя три года после реформы их стало почти 40%.
Позитивные сдвиги выражаются лишь в том, что примерно на 3% уменьшилась доля предприятий, которые рассматривают откаты как массовое явление.
Одновременно выявилась трансформация коррупционных рисков и их миграция на другие стадии закупочного цикла.
Система запретов не столько сократила коррупцию и злоупотребления, сколько перевела их в другие формы.
Это сговор заказчика и поставщика через излишнюю детализацию ТЗ под конкретных поставщиков; рост несостоявшихся торгов — когда остается один участник, с которым и заключается контракт по цене, близкой к стартовой; сговор потенциальных поставщиков, которые регистрируются и допускаются на аукционы, но не принимают непосредственного участия в аукционе, а контракт заключается по цене, близкой к начальной; срыв процедур размещения заказов «серыми» участниками путем демпинга в заявках или необоснованных жалоб на действия заказчиков; неформальное урегулирование споров в связи с неисполнением, несвоевременным или недобросовестным исполнением контрактов как в результате выбора недобросовестных поставщиков, так и в результате некомпетентных действий заказчиков.
Суд не панацея Анализ базовых положений 94?ФЗ показывает, что идеология закона была ориентирована на один определенный тип рынков, а именно рынки, близкие к идеальной модели совершенной конкуренции между атомизированными фирмами, которые производят однородные товары и обладают полной информацией о наличии этих товаров друг у друга.
Этот тип рынков довольно распространенный, но отнюдь не единственный.
На практике отсутствие разграничения процедур закупок для разных типов товаров, работ и услуг приводит к тому, что наиболее острую проблему для большинства добросовестных госзаказчиков сегодня составляют риски неисполнения или некачественного исполнения госконтрактов и связанные с этим потенциальные издержки.
Разработчики 94?ФЗ считают, что механизмы последующих судебных санкций к поставщикам за нарушение условий контрактов достаточны для компенсации всех возможных потерь, которые могут нести госзаказчики.
Однако такой подход не учитывает многих реалий.
Во-первых, получение денег далеко не всегда возмещает потери времени, особенно с учетом специфики бюджетного процесса, в рамках которого действуют госзаказчики.
Во-вторых, недостаточно высокое качество работ творческого характера (научных и проектных разработок, произведений искусства и т.
п.) в суде, как правило, недоказуемо.
В-третьих, даже если качество поставки удается с течением времени оспорить, закупка, например, некондиционных лекарств для медицинских учреждений или поставка некондиционного оборудования для очистных сооружений чреваты потерями, которые могут на несколько порядков превосходить стоимость первоначальной закупки.
В-четвертых, когда речь идет о высокотехнологичных рынках, где продукция быстро обновляется и удешевляется, требование однозначно фиксировать в конкурсной документации все качественные характеристики товара и невозможность пересматривать контракты иначе, чем через суд, ведут к прямым потерям не только с точки зрения качества, но и с точки зрения расходов.
Неформалы поневоле Снижение рисков при закупке сложных товаров (услуг, работ) предполагает учет квалификации и репутации поставщиков.
При этом в зарубежной литературе дискутируется вопрос не об уместности такого учета, а о том, какие механизмы учета наиболее рациональны в тех или иных обстоятельствах.
В зарубежной науке и практике есть убедительно обоснованные конкретные рекомендации по использованию в данных целях специальных процедур (двухэтапные торги, конкурентные переговоры и др.), а также по оптимизации соотношений качественных и ценовых критериев применительно к разным типам закупаемых товаров и услуг.
Кроме того, в мировой практике используются научно проработанные механизмы адаптации уже заключенных контрактов к изменяющимся внешним условиям — с обеспечением должной прозрачности таких изменений.
К сожалению, при подготовке закона 94?ФЗ не были предприняты усилия по освоению зарубежного опыта.
В соответствии с 94?ФЗ в России разрешено использовать лишь менее половины способов закупок, которые в настоящее время применяются в международной практике, — преимущественно наиболее простые и легче поддающиеся контролю.
В этих условиях влиятельные госзаказчики, используя возможности административного торга, начинали добиваться исключения своих закупок из-под действия 94?ФЗ.
Остальные же были обречены на поиски обходных путей для отсечения недобросовестных (или потенциально недобросовестных) поставщиков.
Однако под подобного рода действия легко маскируются и коррупционные практики.
Это ведет к тому, что разделение добросовестных и недобросовестных агентов крайне затруднено.
Другое направление вытеснения участников процесса госзакупок в зону неформальных отношений связано с обязательностью применения закупочных процедур для мелких закупок.
Акцентируя внимание на коррупции и барьерах для участия малых и средних предприятий в системе госзакупок, разработчики 94?ФЗ сознательно настаивали на распространении обязательных процедур даже на мелкие закупки.
Так, в 2006 году действие закона распространялось на все закупки свыше 60 тыс.
рублей (этот лимит был повышен до 100 тыс.
в 2007 году).
Следует подчеркнуть, что в международной практике использование каких-либо конкурсных процедур характерно для закупок, стоимость которых превышает 50 тыс.
долларов.
Введение с принятием 94?ФЗ на порядок более низких ценовых порогов на практике означало существенное повышение издержек организаций-заказчиков.
Одновременно для мелких закупок часто была характерна ситуация, когда поставщики были просто не заинтересованы в участии в торгах — в силу высоких издержек на подготовку конкурсной документации и низкого конечного финансового результата.
В результате, как показывали кейсы, собранные ГУ-ВШЭ, в ряде случаев госзаказчики были вынуждены уговаривать потенциальных поставщиков подать заявку на конкурс и сами готовили за них всю конкурсную документацию.
Это объяснялось тем, что без формального проведения конкурса и появления хотя бы одного поставщика госзаказчик не мог начать расходовать выделенные ему бюджетные средства и вести предписанную ему основную деятельность.
Одним из аргументов в защиту модели госзакупок, реализованной в рамках 94?ФЗ, выступает экономия бюджетных средств за счет снижения цен закупок в рамках конкурсных процедур.
Так, в СМИ неоднократно приводилась сумма накопленной за годы действия закона экономии в размере 500 млрд.
рублей.
Эта сумма получена путем вычитания из суммы всех когда-либо объявлявшихся начальных цен закупок той реальной общей стоимости заключенных контрактов, которая содержится в форме Росстата «Торг-1».
Между тем, размеры объявлявшихся начальных цен, по сути, никогда не контролировались и могли заявляться сколь угодно высокими, особенно, чтобы продемонстрировать масштабную экономию.
Кроме того, в первую часть формы Росстата (со стартовыми ценами) длительное время включались данные обо всех торгах – как состоявшихся, так и не состоявшихся.
Во второй же части отражались итоговые результаты только тех торгов, которые признаны состоявшимися.
Соответственно, экономический эффект 94?ФЗ автоматически увеличивался на сумму торгов, признанных несостоявшимися.
Соблюсти баланс Суммируя результаты проведенного анализа, мы можем выделить следующие направления совершенствования законодательства о госзакупках.
Во-первых, необходимо создать комплексную систему управления рисками госзакупок.
В момент разработки и принятия 94?ФЗ в качестве главного фактора риска воспринималась исключительно коррупция.
Однако практика применения закона продемонстрировала существенные риски недобросовестного поведения и некомпетентности поставщиков, что порождает риски неисполнения заказа.
Сегодня необходимо минимизировать оба типа рисков — как коррупции, так и неисполнения заказа — и научиться управлять ими.
По нашему мнению, решение этой задачи возможно только при комплексном рассмотрении системы удовлетворения государственных нужд, включая не только стадию размещения заказа (на которой сфокусирован 94?ФЗ), но также стадии планирования закупок и исполнения контрактов.
Возобновившееся в 2009 году обсуждение концепции федеральной контрактной системы свидетельствует о том, что правительство осознает данную проблему.
Однако необходимо более быстрое продвижение в этом направлении.
Во-вторых, необходимо сбалансировать цели регулирования относительно конечной эффективности закупок.
В настоящее время предметом законодательного регулирования являются лишь процедуры торгов, а эффективность закупок рассматривается контролирующими органами сугубо с точки зрения соблюдения процедур 94?ФЗ.
Однако в действительности конечная цель процесса госзакупок — обеспечение государственных нужд, и система регулирования должна быть настроена на реализацию именно этой цели.
В-третьих, требуется гармонизация прав и ответственности поставщика и госзаказчика.
Если до 2005 года баланс был нарушен в пользу госзаказчиков, то с принятием 94?ФЗ маятник резко качнулся в сторону поставщиков.
Сегодня пришло время восстановить баланс, найдя оптимальное сочетание прав и ответственности поставщика и заказчика, обеспечив в обоих случаях защиту интересов добросовестных участников процесса госзакупок.
Наконец, необходим учет тех издержек, которые все участники торгов (как поставщики, так и госзаказчики) несут в связи с соблюдением процедур 94?ФЗ.
До сегодняшнего дня система регулирования скорее строилась по критериям упрощения и удешевления процессов администрирования для регулятора.
Однако необходимо учитывать также издержки, которые несут поставщики и заказчики в связи с необходимостью соблюдения требований 94?ФЗ.
В конечном счете эти издержки всегда закладываются в цену закупок.
Это происходит либо путем абсолютного завышения цены поставок при отсутствии достаточной конкуренции на торгах (что предопределяется избыточно усложненными процедурами и непривлекательными условиями участия в торгах для поставщиков), либо путем относительного завышения цен — при поставке товаров низкого качества.
Решение выделенных системных проблем возможно в рамках согласованного движения по следующим направлениям развития системы госзакупок.
Первое.
Необходимо ориентироваться на последовательное сокращение сферы нерегламентированных закупок (включая закупки госкорпораций и естественных монополий, регулирование которых в настоящее время является предметом обсуждения в правительстве).
Второе.
Безусловной предпосылкой, однако, выступает расширение спектра используемых способов закупки и возможность адаптации заключенных контрактов к изменяющимся внешним условиям.
Третье.
Следствием расширения многообразия используемых процедур закупок является необходимость расширения полномочий госзаказчиков — с предоставлением им больших прав по выбору процедур закупок.
Для предотвращения рисков коррупционного поведения целесообразно наделение такими правами госзаказчиков более высокого уровня — в первую очередь в лице главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС).
В дальнейшем с учетом оценок конечной эффективности ранее проводившихся закупок возможно распространение таких прав квалифицированного госзаказчика на иные крупные организации.
Четвертое.
Расширение полномочий госзаказчиков влечет за собой необходимость построения многоуровневой системы мониторинга и контроля, которая должна опираться на логически выстроенную публичную систему сбора информации о закупках и выступать основой для оценки конечной эффективности госзакупок, а также для выявления возможных злоупотреблений в сфере госзакупок.
Построение подобной информационной системы позволит сделать качественно новый шаг в развитии механизмов контроля и станет основой для эффективного выявления возможных злоупотреблений в государственных закупках.
По нашему мнению, злоупотреблением в госзакупках является не только коррупция (когда заказ заведомо отдается конкретному поставщику за вознаграждение чиновника, принимающего решение о закупке), но и мошенничество (когда поставщик занижает цену на торгах, зная, что при этом он не сможет обеспечить поставку должного качества в установленные сроки).
Оба типа злоупотреблений могут быть выявлены не столько по критерию нарушения процедур 94?ФЗ, сколько через фиксацию существенного отклонения цен от сложившихся на рынке — как вверх (в случае с коррупцией), так и вниз (в случае с мошенничеством).
Практическая реализация предлагаемых нами подходов приведет к усложнению функций регулятора.
ФАС не сможет выполнять эти функции, если не получит необходимых дополнительных ресурсов.
Вместе с тем повышение эффективности администрирования должно происходить за счет концентрации внимания регулятора на крупных закупках.
Мы сознаем, что решение перечисленных выше задач по развитию системы регулирования госзакупок потребует времени и даст наиболее существенную отдачу в средне— и долгосрочной перспективе.
Поэтому параллельно необходима реализация первоочередных мер, которые назрели применительно к размещению заказа на технически сложную, инновационную и уникальную продукцию и услуги (включая НИР и НИОКР).
Наш акцент на анализе проблем 94?ФЗ ни в коей мере не означает, что мы предлагаем возвращаться к тому, что было до принятия закона.
Напротив, необходимо движение вперед — с дальнейшим развитием и взращиванием нового института, с формированием адекватных процедур для тех сегментов системы госзакупок, которые сегодня фактически остаются вне регулирования.
Основой для этого должен быть анализ лучшей практики закупок в государственном и частном секторе, а также открытый диалог со всеми участниками процесса закупок.
По материалам: "ЭКСПЕРТ"

[Back]