Проверяемый текст
Скутельник, О. А. Государственные закупки в системе обеспечения национальной безопасности: понятие и принципы / О. А. Скутельник // Развитие российского рынка товаров и услуг для государственных нужд : сборник научных статей. – М. : Изд-во РЭУ им. Г. В. Плеханова, 2008. – С. 185-196.
[стр. 48]

государственный заказ становится одним из инструментов распределения бюджетных средств для реализации приоритетных национальных проектов в области здравоохранения, образования, жилья, агропромышленного комплекса26.
Основная задача системы государственных закупок состоит в обеспечении приобретения товаров, работ и услуг для удовлетворения государственных нужд при наиболее эффективном расходовании государственных средств.
Помимо вышеуказанной задачи в дополнение к ней, основной задаче, выделяется и «вторичная» задача
удовлетворить государственные нужды посредством закупки наилучшей продукции по самой низкой цене.
Кроме того, иногда государство стремится использовать свою огромную покупательную способность как средство достижения задач социально-экономической политики:
• поддержки отдельных национальных отраслей; • снижения безработицы, поддержки определенных групп населения; • регионального развития; • обеспечения социального равенства; • поддержки малого и среднего бизнеса; • охраны окружающей среды и т.д.
Признание «законности» использования механизма государственных закупок для целей развития национальной экономики нашло отражение в международных правовых документах.
Соглашение ВТО о государственных закупках (статья V) содержит положения об особом и дифференцированном режиме для развивающихся стран.
Так, Стороны при реализации Соглашения обязаны должным образом учитывать финансовые и торговые потребности указанных стран, в том числе потребности в:
Там же.
С.
4-5 47
[стр. 1]

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ: ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ Скутельник Оксана Анатольевна Заместитель декана факультета политологии и права РЭА им.
Г.В.
Плеханова, старший преподаватель кафедры экономического права Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг является важной частью экономической системы Российской Федерации.
В связи с этим, обеспечение эффективности размещения заказов для государственных и муниципальных нужд является первостепенной государственной задачей.
«В большинстве стран государство является крупнейшим потребителем на рынке, доля государственных закупок составляет 10-20% ВВП.
За XX столетие доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте увеличилась практически во всех странах (развитых и развивающихся), причем отмечено увеличение, как объема, так и стоимости государственных закупок.
Этот рост сопровождался развитием законодательства в сфере закупок для государственных нужд.
Столетие назад приобретение товаров и услуг для государственного сектора обычно представляло собой одностороннюю реквизицию продовольствия и военного снаряжения для армии.
В большинстве стран основные государственные расходы на оборону и инфраструктуру выделялись для казенных заводов.
В собственности государства находилось значительное число военных и гражданских инженерных объектов, оно осуществляло управление военными заводами, автострадами и железными дорогами, а также предприятиями в секторе коммунальных услуг и энергоснабжения.
В данных условиях необходимость в разработке процедур закупок была минимальной.
1 Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ) 1994г.
определяет государственные закупки товаров как «закупки государственными агентствами продукции для государственных нужд, которая не предназначена для коммерческой перепродажи или для использования в производстве товаров для коммерческой продажи» (статья III:8 (а)).
Статья XIII Генерального соглашения о торговле услугами (ГАТС) определяет государственные закупки как «услуги, закупаемые для государственных нужд и не с целью коммерческой перепродажи или с целью использования при предоставлении услуг для коммерческой продажи».
Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ (далее – Федеральный закон) под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд определяет осуществляемые в порядке, предусмотренном указанным Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.
Таким образом, государственные закупки можно определить как конечный этап процесса реализации государственного заказа, то есть приобретение товаров, работ, услуг для государственных нужд как приобретение товаров, работ, услуг для государственных нужд.
Государственные закупки составляют значительную часть валового внутреннего продукта страны.
Через государственные заказы стимулируются определенные отрасли хозяйства, обеспечивается проведение научных разработок в индустрии высоких технологий, внедряются новые технологии в наукоемких отраслях, обеспечивается ценовая политика и управление материальными потоками.
Система государственных заказов является одним из основополагающих институтов государственного регулирования.
В условиях смешанной экономики государство выступает в качестве крупнейшего заказчика и потребителя продукции целого ряда отраслей, превращая государственный спрос в мощный инструмент регулирования экономики, оказывающий влияние на ее динамику и структуру.
Государственный заказ как элемент экономической деятельности государства выполняет ряд важнейших функций, основными из которых являются: воспроизводственная функция, заключающаяся в удовлетворении государственных нужд в товарах, работах, услугах для обеспечения стабильных воспроизводственных экономических связей с участием государства и для реализации присущих государству функций; функция ценового регулирования, посредством государственных заказов оказывается косвенное влияние на динамику цен по определенным видам товаров, работ и услуг; стимулирующая функция, расширение государственных закупок служит фактором роста совокупного спроса для поддержки и стимулирования национальных производителей, регулирования отраслевой и региональной структуры экономики; социальная, направленная на содействие реализации социально-экономической политики государства, в том числе вовлечение социально уязвимых групп населения в трудовой процесс; инновационная функция, заключающаяся в формировании экономических предпосылок для создания принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг).2 В России проблема формирования эффективной системы организации и управления государственными заказами имеет особое значение в связи с тем высоким удельным весом, который государственные заказы традиционно занимают в структуре расходов федерального бюджета.
По данным Министерства экономического развития и торговли РФ (МЭРТ) за 6 лет (2000-2006г.г.) объем закупок для государственных нужд вырос почти в 5 раз.
Именно государственный заказ становится одним из инструментов распределения бюджетных средств для реализации приоритетных национальных проектов в области здравоохранения, образования, жилья, агропромышленного комплекса.3 Государственные заказы являются важнейшим инструментом макроэкономического регулирования.
Центральное место среди них по объемам закупок в России занимает государственный оборонный заказ.
Своевременное и достаточное финансирование военных закупок является ключевым моментом поддержания высокой боеспособности Вооруженных сил и одновременно одним из средств обеспечения конкурентоспособности на рынках военных услуг.
Важной тенденцией экономического развития России, наблюдаемой в последние годы, является рост расходов федерального бюджета по статьям, предусматривающим финансирование национальной обороны, безопасности и правопорядка, тесно коррелируемый с ростом ВВП (рисунок 1).
Так, гособоронзаказ в 2006 г.
составил 432 млрд.
руб.
– на треть больше, чем в 2005 г.
(рисунок 1).
4 Рисунок 1.
Динамика ВВП и гособоронзаказа (2001-2005 гг.), млрд.
руб.5 На оборону выделено 301 млрд.
руб., на безопасность и правопорядок 77,3 млрд.
руб., прочие расходы составили 54 млрд.
руб.
Содержание военной организации государства требует 231 млрд.
руб., её оснащение 201 млрд.
руб.
В 2004 г.
расходы на гособоронзаказ составили 148 млрд.
руб., в 2003 г.
– 113 млрд.
руб., в 2002 г.
– 80 млрд.
руб.6 Тенденция увеличения бюджетных расходов на оборонные закупки в 2006-2007 гг.
сохранена и усилена.
Рисунок 2.
Финансирование структурных элементов гособоронзаказа (2006 г.)7 Объем гособоронзаказа с начала века увеличился более чем в пять раз, возрастая каждый год почти на 30%.
В 2007г.
Федеральным бюджетом было предусмотрено направить на весь государственный оборонный заказ 734,6 млрд.руб.
8 Основная задача системы государственных закупок состоит в обеспечении приобретения товаров, работ и услуг для удовлетворения государственных нужд при наиболее эффективном расходовании государственных средств.
Помимо вышеуказанной задачи в дополнение к ней, основной задаче, выделяется и «вторичная» задача
удовлетворить государственные нужды посредством закупки наилучшей продукции по самой низкой цене.
Кроме того, иногда государство стремится использовать свою огромную покупательную способность как средство достижения задач социально-экономической политики:
поддержки отдельных национальных отраслей; снижения безработицы, поддержки определенных групп населения; регионального развития; обеспечения социального равенства; поддержки малого и среднего бизнеса; охраны окружающей среды и т.д.
Признание «законности» использования механизма государственных закупок для целей развития национальной экономики нашло отражение в международных правовых документах.
Соглашение ВТО о государственных закупках (статья V) содержит положения об особом и дифференцированном режиме для развивающихся стран.
Так, Стороны при реализации Соглашения обязаны должным образом учитывать финансовые и торговые потребности указанных стран, в том числе потребности в:
поддержании национального платежного баланса и уровня резервов, адекватного для реализации программ экономического развития; содействии формированию или развитию отечественных отраслей, включая малый бизнес в сельской местности и в экономически отсталые регионах, а также экономическому развитию других секторов экономики; поддержке предприятий, которые полностью или в значительной степени зависят от государственных закупок и т.д.
Как правило, вышеуказанные социально-экономические задачи решаются через механизм присуждения контракта, но могут также относиться и к выполнению контрактов.
Государство использует государственные закупки и для достижения социальных задач, из которой важнейшей является обеспечение национальной безопасности.
Преференции отечественным поставщикам и продукции широко используются для стратегических целей, в частности при закупках оборонной продукции.
По этим соображениям, например, Министерство обороны США утвердило перечень продукции и ее объемов, которые классифицируются как исключительно важные для поддержания оборонной мобилизационной базы в период чрезвычайной ситуации, когда поставки из зарубежных источников невозможны.
Указанные виды продукции не могут закупаться у зарубежных источников, несмотря ни на какие международные соглашения или меморандумы о взаимопонимании между США и их союзниками.
Как уже было указано выше, государство во всех странах является самым крупным покупателем на рынке товаров, работ и услуг.
«Так, в Соединенных Штатах государство ежегодно совершает закупки на сумму, превышающую 200 млрд.
долларов.
Государственные структуры всех уровней стран Евросоюза в целом делают таких закупок на сумму свыше 700 млрд.
экю, что составляет более 11% от всего оборота товаров, работ и услуг.
В большинстве развитых стран мира принято, что процесс закупок для государственных нужд должен отвечать следующим основополагающим требованиям, перечисленным с их общественной приоритетностью: процесс осуществления госзакупок должен осуществляться публично и информация по госзакупкам должна быть общедоступна.
При этом должен соблюдаться принцип «презумпции открытости информации», т.е.
пользователь этой информации не обязан объяснять причины, по которым он запрашивает информацию, а государственный орган обязан доказать, со ссылкой на нормы законодательства, почему он отказывает в предоставлении этой информации.
госзакупки должны производиться с максимальной эффективностью с точки зрения достижения целей госзакупок, цены и качества закупаемой продукции, товаров, работ или услуг.
Это требование должно выполняться за счет повышения конкурентности процесса госзакупок, расширения географии подрядчиков и т.п.
госзакупки должны производиться таким образом, чтобы все виды издержек государственных заказчиков на их осуществление были минимизированы.
действия конкретных государственных заказчиков и результаты госзакупок должны быть подконтрольны распорядителям бюджетных средств, а также специальным уполномоченным органам».
9 Действующие сегодня в России правила осуществления государственных закупок базируются на общепринятых в мировой практике принципах, зафиксированных в ряде международных документов, таких, как директивы ЕС, многосторонние соглашения о государственных закупках Всемирной торговой организации и др.
Можно выделить следующие принципы государственных закупок: Недискриминация – открытая и эффективная конкуренция (open and effective competition), недопущение дискриминации; Транспарентность (transparency) – открытость и доступность информации о закупках; Справедливость (fairness) – равные возможности для всех участников закупки; Эффективность Подотчетность – подотчетность и соблюдение процедур (accountability and due process), , т.е.
четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном контроле.
Принцип недискриминации предполагает открытую и эффективную конкуренцию.
Наиболее последовательно принципу недискриминации следует Всемирная торговая организация, одна из важнейших задач которой состоит в обеспечении равных и справедливых условий для всех участников торгового процесса и, тем самым, способствовать экономическому росту.
Недискриминационный подход к поставщикам продукции является одним из важнейших принципов Соглашения ВТО о государственных закупках.
Следует отметить, что данное Соглашение является несомненным шагом вперед на пути либерализации рынка государственных закупок, хотя его сфера применения и ограничена обязательством предоставления национального режима и режима наибольшего благоприятствования.
Соглашение ВТО о государственных закупках (статья III) предусматривает предоставление национального режима и режима наибольшего благоприятствования (далее – РНБ).
Тем не менее, Соглашение дает возможность устанавливать дополнительные ограничения в силу того, что не распространяет РНБ и национальный режим на меры регулирования доступа на рынок, так как они регулируются ГАТТ и ГАТС.
В то же время, Соглашение препятствует дискриминации, запрещая закупочным организациям требовать от участвующих в торгах поставщиков компенсаций при проведении квалификационного отбора или при оценке конкурсных заявок и присуждении контрактов, где под компенсациями понимаются меры, используемые для содействия развитию отечественной экономики или улучшению национального платежного баланса посредством привлечения отечественных поставщиков, включая лицензирование технологии, требования инвестиций или аналогичные требования.
Соответственно, обязательство по предоставлению национального режима охватывает все стадии закупочного процесса.
Исключение из указанного положения предусмотрено для развивающихся стран в связи с необходимостью стимулировать развитие местных отраслей и содействовать развитию.
Указанные страны в процессе присоединения к Соглашению вправе оговорить условия применения компенсаций, которые должны быть зафиксированы в Приложении I конкретной страны.
Данные условия должны отвечать следующим требованиям: быть объективными, четко определенными и недискриминационными.
Кроме того, указание на их применение должно содержаться в извещении о планируемых закупках и прочей документации.
Типовой закон UNCITRAL о закупках товаров, строительных работ и услуг, разработанный Комиссией ООН по международному торговому праву в качестве модели для оценки и усовершенствования законодательной базы государств или ее создания, ориентирован на транспарентность и недискриминационность процедур закупок.
Закон признает право государств на ограничение участия зарубежных поставщиков с целью защиты определенных национальных отраслей или по другим законным причинам.
С целью обеспечения транспарентности любые подобные ограничения должны вводиться только закупочными организациями в соответствии с нормами действующего законодательства.
Законодательство ряда стран предусматривает возможность предоставлять преимущества национальным поставщикам при присуждении государственных контрактов.
Преференции конкурсным заявкам от национальных поставщиков или на национальную продукцию могут быть выражены в различных формах: преференциальные поправки, которые могут варьироваться в зависимости от категории закупок (обычно в интервале от 3% до 20%); преференция может предоставляться поставщикам товаров и услуг национального происхождения при выборе между двумя конкурсными заявками, которые по другим параметрам равны; могут отсутствовать общие преференции, но существовать преференции, применяемые при закупках определенных категорий продукции или осуществляемые определенными закупочными организациями.
В ряде стран законодательство по закупкам обязывает закупочные организации учитывать при присуждении контрактов способность поставщиков выполнять установленные компенсационные требования («offset» requirements).
В данном случае закупочная организация должна указать подобные условия в объявлении о торгах и в конкурсной документации.
В целом, хотелось бы отметить, что при проведении закупок государство, как правило, стремится предоставлять преференции отечественным поставщикам в отраслях, находящихся в кризисной ситуации, или в регионах, страдающих от безработицы или низкого уровня развития.
Кроме того, преференции отечественным поставщикам применяются для поддержки новых высокотехнологичных отраслей, особенно, в секторах, которые сильно или полностью зависят от государственных контрактов.
Заказы, размещаемые в данных отраслях, использующих наиболее передовые технологии, способны стимулировать инновации во всей национальной экономике.
Например, законодательство Соединенных Штатов Америки (Закон о закупках товаров американского происхождения – «Buy American Act» ограничивает поставки для государственных нужд товаров зарубежного производства.
В тех случаях, когда национальная правовая база допускает участие в тендере иностранных производителей и поставщиков, зарубежный товар должен обладать явными преимуществами (цена с учетом всех налогов, пошлин и транспортных расходов, качество, отсутствие собственного производства или недостаток производственных мощностей в США и т.д.) перед продукцией американского происхождения для выигрыша тендера.
В случае поступления равнозначных коммерческих предложений от национальных производителей и потенциальных зарубежных партнеров предпочтение всегда отдается американским субъектам хозяйствования.
За исключением отдельных случаев, предписывается использование материалов только американского производства в строительстве государственных объектов на территории США.
Транспарентность предполагает наличие ясных правил и действенных механизмов, обеспечивающих соблюдение этих правил.
Транспарентность является одним из важнейших факторов, обеспечивающих высокую эффективность расходования государственных средств при проведении закупок.
Общий принцип транспарентности с точки зрения закупочных процедур состоит в предоставлении необходимой и достаточной информации всем заинтересованным субъектам системно и своевременно.
Транспарентность при организации и проведении закупок предполагает: достаточность информации; своевременность; доступность; системность.
Своевременная, полная и доступная информация о возможности участвовать в торгах способствует усилению конкуренции, что, в свою очередь, обеспечивает более широкий выбор для государственных заказчиков, и, как следствие, способствует повышению эффективности закупочной деятельности.
Принцип справедливости.
Закупочная деятельность должна осуществляться справедливо и честно, обеспечивая равные возможности для всех участвующих поставщиков.
Соблюдение принципа справедливости в государственных закупках особенно важно в связи с тем, что расходуются государственные средства и осуществляется соответствующий государственный контроль.
Важно обеспечить, чтобы закупочный процесс не только являлся по своей сути справедливым, но и воспринимался как справедливый поставщиками и общественностью.
Справедливость при осуществлении закупок способствует формированию доверия и уважения между государственными заказчиками и поставщиками.
Это, в свою очередь, повышает привлекательность закупок для поставщиков, способствует вовлечению большего их числа к участию в торгах и, соответственно, достижению самой высокой отдачи во вложении средств.
Неэтичное же поведение увеличивает затраты, снижает качество закупаемых товаров, работ, услуг, а также негативно влияет на имидж закупочной организации.
Эффективность.
Закупочная деятельность сама по себе должна обеспечивать эффективное расходование средств.
Эффективность в государственных закупках предполагает, что система функционирует оперативно и с минимальными бюрократическими процедурами.
Затраты самих государственных заказчиков и поставщиков, связанные с закупочной деятельностью, должны быть минимизированы.
С целью повышения эффективности и результативности закупочного процесса государственные заказчики должны регулярно проводить мониторинг и оценку своей закупочной системы.
Эффективность функционирования национальной системы закупок зависит не только от наличия продуманной стратегии и политики в сфере государственных закупок, сильной законодательной базы, эффективного планирования закупок, но и от высокопрофессионального проведения закупок и управления заключенными контрактами, нацеленного на получение самой высокой отдачи от вложенных средств.
Подотчетность.
Расходование государственных средств предполагает подотчетность государственных заказчиков и конкретных лиц, осуществляющих закупки от их имени, в отношении соблюдения ими законодательных требований и соответствующий контроль со стороны уполномоченных государственных органов.
Следует отметить, что требование прозрачности, открытости процесса госзакупок и доступности информации по госзакупкам давно стало общепринятым международным стандартом.
Это требование обладает не только высшей приоритетностью, но и очевидно является определяющим для выполнения остальных требований, предъявляемым к госзакупкам.
Наличие информационных систем, позволяющих получить всю полноту информации по госзакупкам, делает выполнимым требование к госзакупкам – достижение их максимальной эффективности, так как эти системы позволяют существенно расширить число потенциальных поставщиков, расширить географию поставок и, тем самым, способствуют повышению конкурентности закупок.11 За рубежом наибольший опыт информационного обеспечения госзакупок накоплен в Соединенных Штатах Америки.
12 Сегодня каждое федеральное ведомство Америки обязано формировать и поддерживать ведение компьютерной базы данных, содержащей несекретные сведения по всем контрактам единичной стоимостью свыше 25 тыс.
долл.
за пять последних финансовых лет.
Все ведомства должны направлять указанную информацию в Центральную информационную систему федеральных закупок.
Для предоставления сведений по контрактам федеральные ведомства используют стандартные формы документов и унифицированные форматы данных.
В дополнение к представленному перечню ведомства должны иметь в электронном виде данные, идентифицирующие субконтракты по контрактам на общую сумму 5 млн долл.
и более.
Информационная система федеральных закупок обеспечивает учет сведений по 400–500 тыс.
контрактов единичной стоимостью более 25 тыс.
долл.
и 17 млн контрактов малой единичной стоимостью, ежегодно заключаемых федеральными ведомствами (на общую сумму порядка 200 млрд долл.).
Центральная информационная система федеральных закупок является источником консолидированной информации о госзакупках.
Американская информационная система федеральных закупок располагает данными о государственных закупках с 1979 г.
до настоящего времени.
Данные, содержащиеся в Центральной информационной системе федеральных закупок, используются в качестве основы для формирования периодических и специальных отчетов президенту, Конгрессу и бюджетному управлению США, а также предоставляются федеральным ведомствам, деловым кругам и общественности.
С учетом этих сведений Центральная информационная система ежегодно подготавливает и издает отчет.
Кроме того, на платной основе предоставляются отчеты, составленные по индивидуальным запросам любых потребителей.
При необходимости специалист Центральной информационной системы поможет клиенту в разработке требуемой структуры отчета.
Срок подготовки документа – пять-семь рабочих дней.
Стоимость специального поиска в основном банке данных по одному году составляет приблизительно 400 долл., сведения по каждому дополнительному году – еще 100 долл.
Специальные отчеты, списки и рассылки передаются как в бумажном виде, так и на магнитном носителе.
При составлении специального запроса необходимо указать следующие данные: – период времени, по которому следует провести исследования; – данные, которые клиенту нужно получить в отчете (например, название исполнителя контракта, номер и тип контракта, сумма в долларах и др.); – структура, по которой клиент желает получить информацию (например, с разбивкой по годам, ведомствам, названиям исполнителей, комбинированные варианты).
Также отдельное указание требуется при необходимости получения общей суммы в стоимостной форме.
Информационные ресурсы обеспечивают реализацию указанных выше принципов – публичности процесса закупок продукции для государственных (федеральных) нужд, равноправия в процессе закупок и открытого доступа к информации по заключенным контрактам.
В соответствии с требованиями законодательства обеспечение публичного открытого доступа к этим ресурсам осуществляется посредством их публикации на едином правительственном портале.
Электронная версия Федерального регистра контрактов также размещена в Интернет.
Достоинство американской информационной системы федеральных закупок состоит в том, что она обеспечивает: – высокую оперативность и точность предоставления Конгрессу, администрации президента, федеральным ведомствам и частному сектору данных о положении в области контрактов на закупки для государственных нужд; – позволяет получить сведения по федеральным закупкам в различных интересующих пользователя разрезах: по годам, ведомствам, контракторам и т.п.
Однако, можно выделить и недостатки системы: – неполное предоставление данных отдельными федеральными ведомствами; – недостаточная активность использования информационных ресурсов как со стороны правительственных ведомств, так и со стороны населения; – недостаточная информационная совместимость между звеньями системы и др.
Исходя из всего вышеизложенного можно сделать следующий вывод.
С переходом России к рыночным отношениям потребовался коренной пересмотр системы государственных закупок.
От плановых, жестко регламентированных поставок продукции надо было переключаться на приобретение товаров в среде, где перед покупателем всякий раз открываются широкие возможности выбора из многочисленных предложений поставщиков.
Большим шагом в этом направлении было принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г.
№ 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выпол­нение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который с 1 января 2006 г.
вступил в силу.
Он существенно изменил практику осу­ществления закупок продукции органами государственной власти, органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями.
Сегодня система раз­мещения государственных и муниципальных заказов продолжает развиваться и совершенствоваться.

[Back]