|
что переход к системе формирования бюджета на основе целей и планируемых результатов государственной политики предполагает помимо прочих мер расширение самостоятельности и ответственности администраторов бюджетных средств. Аналогичные положения о росте самостоятельности бюджетополучателей при повышении их ответственности содержаться и в послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2005 году»136. Приведенными выше документами определяется необходимость преобразования института бюджетной ответственности. Повышение бюджетной независимости, расширение самостоятельности в расходовании бюджетных средств должно повышать и уровень ответственности бюджетополучателей, значит, должен получить правовое закрепление соответствующий меняющимся отношениям? механизм бюджетной ответственности. Существенные изменения в содержании Бюджетного кодекса РФ, в редакции от 26.04.2007г., не затронули его четвертой части «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ». Между тем на недостатки существующего правового регулирования в этой части и необходимость его коррективов в юридической литературе указывается уже давно и неоднократно1 3 7 . Специфика посягательств на нормальное функционирование бюджетных правоотношений обусловлена тем, что бюджет согласно экономической, политической и юридической сущности выступает основным средством материального обеспечения жизнедеятельности государства и любой сбой в бюджетных правоотношениях приводит к недостаточному 154 136Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 июля 2004 г. «О бюджетной политике в 2005 году» // Финансы. -2004,№ 8. С. 4. 137Батыров СЕ. Проблемы применения и перспективы развития ответственности за нару* шения бюджетного законодательства // Финансовое право.2003.Кз 2; Емельянова Е. С. Бюджетное правонарушение и бюджетная ответственность: понятие и основные черты // Финансовое право. -2004.№ 2; Конюхова Т.В. Развитие института ответственности за нарушение бюджетного законодательства// Законодательство и экономика. -2003.№ 2 и др. |
138 §2. Проблемы применения бюджетного законодательства при привлечении к ответственности за правонарушения в бюджетной сфере Вопросы ответственности занимают не последнее место в ряду актуальных проблем современного бюджетного права. Особое звучание они приобретают в связи с реализацией намеченных в бюджетной сфере реформ. Так, Концепцией реформирования бюджетного процесса в РФ1определяется, что переход к системе формирования бюджета на основе целей и планируемых результатов государственной политики предполагает помимо прочих мер расширение самостоятельности и ответственности администраторов бюджетных средств. Аналогичные положения о росте самостоятельности бюджетополучателей при повышении их ответственности содержаться и в Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2005 году»2. Возникает вопрос, о какого рода ответственности идет речь в этих программных документах. Как известно, в правовой теории существует, хотя и не всеми поддерживаемое подразделение юридической ответственности на позитивную и негативную. Не секрет, что в основе возникновения теории позитивной правовой ответственности лежало неоднозначное употребление термина «ответственность» в нормативных актах советского периода. Например, С.Н. Братусь отмечал, что в одних случаях «ответственность» применялась для обозначения ответственности за правонарушения, но во многих документах и нормативных актах этот же термин применялся как призыв к повышению сознательности и активности должностных лиц, организаций, 1 Постановление П равительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повыш ению результативности бюджетных расходов»// Собрание законодательства Российской Ф едерации. 2004. № 22. Ст. 2180. 2 Бюджетное послание П резидента РФ Ф едеральному Собранию РФ от 12 июля 2004 г. «О бюджетной политике в 2005 году» ИФ инансы. 2004. № 8. С. 4. граждан в выполнении возложенных на них обязанностей либо в качестве синонима этих обязанностей1 . Призыв к сознательности администратора бюджетных средств должен иметь место, но вряд ли он будет являться эффективным способом повышения качества использования ресурсов бюджета, поэтому полагаем, что в нашем случае речь идет о юридической ответственности ретроспективного характера. Следовательно, приведенными выше документами определяется необходимость преобразования института бюджетной ответственности. Повышение бюджетной независимости, расширение самостоятельности в расходовании бюджетных средств должно повышать и уровень ответственности бюджетополучателей, значит, должен получить правовое закрепление соответствующий меняющимся отношениям механизм бюджетной ответственности. Эти преобразования, очевидно, не будут иметь форсированного характера, так как в настоящий период проводится эксперимент по внедрению новых методов бюджетного планирования и использования бюджетных ресурсов, практическая их отработка. Этим, на наш взгляд, объясняется то, что существенные изменения в содержании Бюджетного кодекса РФ, вступившие в силу с 01.01.2005, не затронули его четвертой части «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации». Между тем на недостатки существующего правового регулирования в этой части и необходимость его коррективов в юридической литературе указывается уже давно и неоднократно2. Специфика посягательств на нормальное функционирование бюджетных правоотношений обусловлена тем, что бюджет согласно экономической, политической и юридической сущности выступает основным средством материального обеспечения жизнедеятельности государства и любой сбой в ’ Братусь С.Н. Ю ридическая ответственность и сознание долга, В кн.: Вопросы теории государства и права. Актуальные проблемы теории социалистического государства и права. М ежвуз. науч. сб. Саратов, 1983, 51-53 с. 2 Батыров С.Е. Проблемы применения и перспективы развития ответственности за нарушения бюджетного законодательства И Ф инансовое право. 2003. № 2; Емельянова Е.С. Бю дж етное правонаруш ение и бю джетная ответственность: понятие н основные черты // Ф инансовое право. 2004. № 2; К оню хова Т-В. Развитие 139 бюджетных правоотношениях приводит к недостаточному финансированию государственных полномочий, слабому материальному обеспечению публичных задач и подрывает общественную безопасность1 . Прежде всего, необходимо обратить внимание на то, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации используется термин «нарушение бюджетного законодательства», а не «бюджетное правонарушение». В специальной литературе оба этих термина иногда рассматриваются как синонимы.2 Представляется, что данные понятия все же следует разграничивать, как это сделано в не менее важном источнике финансового права Налоговом кодексе Российской Федерации, в котором применяется термин «налоговое правонарушение» и «нарушение законодательства о налогах и сборах»3. Положение статьи 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации невозможно использовать как определение бюджетного правонарушения, не следует воспринимать его буквально, в связи с тем, что оно не содержит никакой конкретики и ограничений. Бюджетным правонарушением может считаться только конкретный состав, включенный в главу 28 БК РФ, однако данная глава содержит внутри себя противоречие. В статье 283 БК РФ перечислены основания для применения мер бюджетной ответственности. Вместе с тем, указанный перечень не идентичен группе составов, содержащихся в статьях главы 28 БК РФ, В связи с этим, составы статьи 283 БК РФ, которые не включены в главу 28 БК РФ, невозможно использовать на практике, т.к. не обозначены признаки этих правонарушений и ответственность за них. Отсутствие законодательного определения бюджетного правонарушения приводит к различным сложностям в понимании его сущности, поэтому в целях унификации законодательства следует ввести в Бюджетный кодекс Российской Федерации само понятие бюджетного правонарушения, а также определить все, присущие ему признаки и его состав. 140 института ответственности за нарушение бю джетного законодательства // Законодательство и экономика. 2003. № 2 идр. 1Ю .Л. Крохина. Бю джетное право и российский федерализм. М ., 2 0 0 2 .105 с. 2 Кучеров И.И. Бю джетное право России: Курс лекций. М .: АО «Центр Ю рИ нфоР», 2002. 285 с. 5 Собрание законодательства Российской Ф едерации. 1998. № 3 1 , Ст. 3824. |