|
в реальном секторе и в силу этого сжимались в реальном выражении. С другой расходы бюджета были ориентированы на поддержание потребления населения и тем самым оказались неэластичными к налоговой базе. Во-вторых, немонетарные формы расчетов неплатежи и зачеты были широко используемым инструментом увязки доходов и расходов бюджетных организаций. Одновременно рост задолженности со стороны предприятий-налогоплателыциков привел к широкому использованию в практике исполнения бюджета зачетных схем и использованию других немонетарных форм. В-третьих, свертывание ряда государственных функций привело к изменению приоритетов в расходах. Одновременно изменялись основные формы расходов: возрастала доля прямых выплат населению (оплаты труда, трансфертов и т. п.). Это потребовало сокращения бюджетных инвестиций. В-четвертых, необходимым средством покрытия разрыва между ресурсами и текущими обязательствами бюджета в новых условиях стали мобилизация сбережений населения и привлечение внешних займов. В то же время активная политика заимствования усиливала давление на бюджет со стороны расходов по обслуживанию государственного долга. Как видно из вышеизложенного, изменение модели бюджета на более совершенную неизбежно. Уже в 2005 г. произошло масштабное сокращение объема перераспределения ресурсов через бюджет расширенного правительства. В результате российские государственные финансы переходят с уровня перераспределения добавленной стоимости, характерного для европейских стран (доходы 40% ВВП и более, конечное потребление государственных учреждений около 20% ВВП), на уровень, характерный для США и Японии (соответственно 30-35% ВВП и 10-15% ВВП). Новая модель бюджета объективно требует резкого сокращения обязательств государства, прежде всего социальных. В то же время переход к “американской” модели сферы социальных услуг (основанной на личных 104 |
Д.Р. Белоусов 124 Вплоть до лета 1998 г. существовал ряд механизмов, позволявших бюджету в той или иной степени адаптироваться к условиям дефицита ресурсов. Это, прежде всего, неплатежи со стороны бюджета в первую очередь организациям социальной сферы; свертывание «низкоприоритетных» направлений расходов; привлечение займов на внешнем и внутреннем рынках. В результате бюджетного кризиса 1998 г. потенциал соответствующих форм стабилизации государственных финансов оказался исчерпанным, а переход к новой модели бюджета – неизбежным. 1. До кризиса немонетарные формы расчетов – неплатежи и зачеты – были широко используемым инструментом увязки доходов и расходов бюджетных организаций. Доля неплатежей из бюджета в объеме нерыночных услуг государственных учреждений быстро нарастала: если в 1996 г. она составляла лишь 6%, то в 1998 г. – уже 11%. Одновременно рост задолженности со стороны предприятий-налогоплательщиков привел к широкому использованию в практике исполнения бюджета зачетных схем (зачеты задолженности в 1996 и 1997 гг. привели к росту поступлений в бюджет на 10-20%) и использованию других немонетарных форм. По итогам 1996 г. 15% налоговых и 11% общих доходов федерального бюджета представляли собой налоговые освобождения и другие виды квазиденег. В результате кризиса задолженность бюджетных организаций на 1 сентября 1998 г. превысила 98 млрд. руб., что соответствовало двухмесячному объему всех непроцентных расходов государства (за июль-август они составили 88,4 млрд. руб.). Как показало обследование Госкомстата России, сметные расходы бюджетных организаций в 1998 г. были недофинансированы на 21% (в том числе по выплатам населению – на 18%), а государственные инвестиции – на 25%. По отношению к объему конечного потребления государственных учреждений задолженность бюджета возросла с 1996 по 1998 г. вдвое – с 5,9 до 11,3% (табл. 1). При этом в наибольшей степени были недофинансированы учреждения, оказывающие коллективные услуги, где задолженность возросла с 6,5 до 17,3%, в том числе на оборону почти вчетверо – с 11,8 до 42,5%. В этой связи можно сказать, что резервы для дальнейшего наращивания задолженности государства перед бюджетополучателями оказались исчерпанными. Таблица 1 Отношение неплатежей из консолидированного бюджета к конечному потреблению государственных учреждений, % Показатель 1996 г. 1997 г. 1998 г. Всего 5,9 9,0 11,3 Индивидуальные услуги 4,8 7,3 5,2 Коллективные услуги: 6,5 10,2 17,3 оборона 11,8 20,9 42,5 другие 4,1 5,0 8,3 2. Свертывание ряда государственных функций привело к изменению приоритетов в расходах. Среди основных направлений непроцентных расходов бюджета наибольший удельный вес перед кризисом приобрела поддержка социальной инфраструктуры. В 1998 г. финансирование социально-культурных мероприятий и жилищнокоммунального хозяйства превысило половину непроцентных расходов консолидированного бюджета. Это стало возможным за счет «экономии» на оборонных Новая модель государственных финансов России 125 расходах и субсидиях реальному сектору экономики. Так, расходы на оборону за 1996-1998 гг. снизились с 3,6 до 2,5% ВВП2 . Одновременно изменялись основные формы расходов3 : возрастала доля прямых выплат населению (оплаты труда, трансфертов и т. п.). Это потребовало сокращения бюджетных инвестиций. В итоге в 1998 г. выплаты населению достигли 54% непроцентных расходов федерального бюджета (без учета трансфертов регионам), в то время как в 1997 г. они составляли 48%. В целом можно сказать, что в результате кризиса адаптация бюджета к нехватке ресурсов за счет структурных сдвигов в расходах также практически исчерпала себя в силу ограниченности возможностей для дальнейшего сокращения расходов на другие цели. 3. Необходимым средством покрытия разрыва между ресурсами и текущими обязательствами бюджета в новых условиях стали мобилизация сбережений населения и привлечение внешних займов. Масштабы размещения внутренних и внешних долговых обязательств в 1996-1997 гг. составляли соответственно 5-6 и примерно 2% ВВП. Это в известной мере позволило компенсировать последствия сокращения инфляционного дохода. В то же время активная политика заимствования усиливала давление на бюджет со стороны расходов по обслуживанию государственного долга. За 1995-1998 гг. их доля в расходах федерального бюджета возросла почти вдвое – с 18 до 32%. Итогом кризиса 1998 г. стало исчерпание и этого источника ресурсов. Вслед за дефолтом по внутренним обязательствам государства наступил кризис доверия к нему со стороны кредиторов и резко сократился чистый приток не только внутренних, но и внешних займов. В 1999 г., по оценке, их чистое привлечение составило соответственно 0,7 и 1,1% ВВП. В 2000 г., по некоторым оценкам, можно ожидать отрицательных значений чистых (за вычетом погашения основной суммы долга) заимствований. Новая модель бюджетной системы. События августа 1998 г. (девальвация рубля, дефолт по внутренним долговым обязательствам государства, скачок цен и т. п.) оказали противоречивое влияние на государственные финансы. Однако главная тенденция прослеживается достаточно четко – начался процесс формирования качественно новой модели государственных финансов. Об этом свидетельствует следующее. Первое. В 1999 г. произошло масштабное сокращение объема перераспределения ресурсов через бюджет расширенного правительства (рис. 2; табл. 2; см. также Приложение, табл. 1-3). В результате российские государственные финансы переходят с уровня перераспределения добавленной стоимости, характерного для европейских стран (доходы – 40% ВВП и более, конечное потребление государственных учреждений – около 20% ВВП), на уровень, характерный для США и Японии (соответственно 30-35% ВВП и 10-15% ВВП). Новая модель бюджета объективно требует резкого сокращения обязательств государства, прежде всего социальных. В то же время переход к «американской» модели сферы социальных услуг (основанной на личных сбережениях граждан и услугах негосударственных финансовых институтов) блокируется как низким уровнем благосостояния основной массы населения России, так и недостаточной устойчивостью финансовой системы. В то же время интересы национальной безопасности не позволяют России иметь низкие (около 1% ВВП) оборонные расходы. 2 Без учета изменения методологии. 3 Такие, как оплата труда, субсидии, инвестиции, присутствующие в составе каждого из направлений расходов на поддержание экономики, финансирование социально-культурных мероприятий, национальную оборону и т. п. |