|
сбережениях граждан и услугах негосударственных финансовых институтов) блокируется как низким уровнем благосостояния основной массы населения России, так и недостаточной устойчивостью финансовой системы. В то же время интересы национальной безопасности не позволяют России иметь низкие (около 1%ВВП) оборонные расходы. Важнейшим успехом бюджетно-налоговой политики явился существенно возросший масштаб опосредованного «живыми деньгами» перераспределения ресурсов через бюджет. В конце 1990-х начале 2000-х годов в бюджетной сфере Российской Федерации были проведены крупные структурные реформы92, в результате которых задача обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности в целом была решена. Вступивший в силу с 2000 года Бюджетный кодекс РФ установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Были внедрены элементы среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов "сверху вниз" в рамках жестких бюджетных ограничений. Завершен переход к казначейскому исполнению федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов РФ. Дальнейшее развитие реформа межбюджетных отношений получила в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584. В целях совершенствование бюджетного процесса, создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики 22 мая 2004 г. постановлением Правительства РФ № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах. 105 н Постановлением Правительства РФ от 30.06.98 г № 862 была принята Концепция реформирования межбюджетных отношений з РФ в 1999-2001 годах. |
Новая модель государственных финансов России 125 расходах и субсидиях реальному сектору экономики. Так, расходы на оборону за 1996-1998 гг. снизились с 3,6 до 2,5% ВВП2 . Одновременно изменялись основные формы расходов3 : возрастала доля прямых выплат населению (оплаты труда, трансфертов и т. п.). Это потребовало сокращения бюджетных инвестиций. В итоге в 1998 г. выплаты населению достигли 54% непроцентных расходов федерального бюджета (без учета трансфертов регионам), в то время как в 1997 г. они составляли 48%. В целом можно сказать, что в результате кризиса адаптация бюджета к нехватке ресурсов за счет структурных сдвигов в расходах также практически исчерпала себя в силу ограниченности возможностей для дальнейшего сокращения расходов на другие цели. 3. Необходимым средством покрытия разрыва между ресурсами и текущими обязательствами бюджета в новых условиях стали мобилизация сбережений населения и привлечение внешних займов. Масштабы размещения внутренних и внешних долговых обязательств в 1996-1997 гг. составляли соответственно 5-6 и примерно 2% ВВП. Это в известной мере позволило компенсировать последствия сокращения инфляционного дохода. В то же время активная политика заимствования усиливала давление на бюджет со стороны расходов по обслуживанию государственного долга. За 1995-1998 гг. их доля в расходах федерального бюджета возросла почти вдвое – с 18 до 32%. Итогом кризиса 1998 г. стало исчерпание и этого источника ресурсов. Вслед за дефолтом по внутренним обязательствам государства наступил кризис доверия к нему со стороны кредиторов и резко сократился чистый приток не только внутренних, но и внешних займов. В 1999 г., по оценке, их чистое привлечение составило соответственно 0,7 и 1,1% ВВП. В 2000 г., по некоторым оценкам, можно ожидать отрицательных значений чистых (за вычетом погашения основной суммы долга) заимствований. Новая модель бюджетной системы. События августа 1998 г. (девальвация рубля, дефолт по внутренним долговым обязательствам государства, скачок цен и т. п.) оказали противоречивое влияние на государственные финансы. Однако главная тенденция прослеживается достаточно четко – начался процесс формирования качественно новой модели государственных финансов. Об этом свидетельствует следующее. Первое. В 1999 г. произошло масштабное сокращение объема перераспределения ресурсов через бюджет расширенного правительства (рис. 2; табл. 2; см. также Приложение, табл. 1-3). В результате российские государственные финансы переходят с уровня перераспределения добавленной стоимости, характерного для европейских стран (доходы – 40% ВВП и более, конечное потребление государственных учреждений – около 20% ВВП), на уровень, характерный для США и Японии (соответственно 30-35% ВВП и 10-15% ВВП). Новая модель бюджета объективно требует резкого сокращения обязательств государства, прежде всего социальных. В то же время переход к «американской» модели сферы социальных услуг (основанной на личных сбережениях граждан и услугах негосударственных финансовых институтов) блокируется как низким уровнем благосостояния основной массы населения России, так и недостаточной устойчивостью финансовой системы. В то же время интересы национальной безопасности не позволяют России иметь низкие (около 1% ВВП) оборонные расходы. 2 Без учета изменения методологии. 3 Такие, как оплата труда, субсидии, инвестиции, присутствующие в составе каждого из направлений расходов на поддержание экономики, финансирование социально-культурных мероприятий, национальную оборону и т. п. Д.Р. Белоусов 126 Второе. Важнейшим успехом бюджетно-налоговой политики явился существенно возросший масштаб опосредованного «живыми деньгами» перераспределения ресурсов через бюджет. Так, по данным МНС, в январе-сентябре 1999 г. такие поступления в федеральный бюджет составили 7,4% ВВП (за те же периоды 1997 и 1998 гг. соответственно 5,4 и 5,8% ВВП). При этом уже в первом полугодии 1999 г. удалось сократить задолженность бюджетных организаций. % к ВВП 37 39 41 43 45 47 1988 1989 1990 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Рис. 2. Текущие доходы и поступления в бюджет расширенного правительства: — тренд; --факт Таблица 2 Основные показатели бюджетов расширенного правительства России и других экономически развитых стран (в методологии СНС, % к ВВП) Текущие доходы Текущие расходы Страна Год всего налоговые всего конечное потребление государственных учреждений Россия 1995 40,8 35,4 38,4 16,4 –“– 1997 41,1 38,7 40,0 17,8 –“– 1999 38,4 36,3 31,8 12,6 США 1996 32,3 28,5 33,7 15,7 Канада 1997 44,1 36,8* 42,8 Великобритания 1996 38,1 36,0 41,4 21,1 Франция 1997 48,6 45,7* 51,6 19,8** Германия 1997 45,0 38,1* 45,8 19,9*** Италия 1996 45,6 43,2 49,4 16,3*** Япония ___________ 1996 31,7 28,4 28,4 9,7 * 1996 г. ** 1993 г. *** 1995 г. Основным фактором стабилизации ситуации в бюджетной сфере стало смягчение денежной политики, приведшее к монетизации финансовых потоков. Наметилось снижение неденежных форм расчетов между предприятиями, что благотворно сказалось на поступлении налогов. Так, достигшая в августе 1998 г. 54% доля бартера в выпуске продукции сократилась к октябрю 1999 г. до 34%. О переходе к новой модели свидетельствует также сопоставление данных о исполнении бюджета за январь-октябрь 1999 и другие годы. Дело в том, что общие итоги исполнения бюджета за 1996-1997 гг. деформировались результатами проводимых в конце года зачетов неплатежей, вследствие которых итоги года оказывались существенно более высокими, чем текущее исполнение бюджета. С учетом этого фактора поступление налогов в федеральный бюджет в 1999 г. превысило на 2,2% ВВП их уровень в докризисные 1996-1997 гг. (табл. 6). Что касается непроцентных расходов, то их сокращение связано с двумя факторами: во-первых, их вытеснением возросГод |