|
134 институциональных изменений облагораживание существующих институциональных образцов и культивирование новых образцов. Естественное развитие и облагораживание: институт возникает в среде привычных традиционных институтов в ответ на потребность в решении какой-либо вновь возникшей проблемы. Задача состоит в том, чтобы уловить потребность, движение снизу и затем минимизировать издержки его вхождения в социальные практики. Наиболее значимым преимуществом такого подхода можно назвать постепенное, поэтапное повышение степени комплементарное™ новых институтов. Культивирование института: Эта схема имеет два варианта — трансплантация (заимствование) институтов и их проектирование, т.е. дизайн, исходя из внутренних условий и логических построений, можно представить в следующем виде (рис. 3.1). Рис. 3.1. Схема адаптации институциональной инновации |
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ ПРИ УЧАСТИИ ВСЕМИРНОГО БАНКА, МЕЖДУНАРОДНОГО ВАЛЮТНОГО ФОНДА И ФОНДА «БЮРО ЭКОНОМИЧЕСКОГО АНАЛИЗА» К 6-й Международной научной конференции «Модернизация экономики и выращивание институтов» 5—7 апреля 2005 г. Москва ИНСТИТУТЫ от заимствования к выращиванию Опыт российских реформ и возможности культивирования институциональных изменений Москва 2005 Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: От заимствования к выращиванию: Опыт российских реформ и возможное культивирование институциональных изменений. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. Оглавление 1. Структуризация проблемы.....................................................5 1.1. Институты можно направленно изменять......................... 1.2. Ключевые понятия.............................................................. 1.3. Сложная структура институциональных систем............. Уровни институциональной системы.................................... Возникновение институциональных разрывов...................... 1.4. Две схемы выращивания институтов............................... Естественное развитие и облагораживание............................ Искусственное насаждение, трансплантация и культивирование института.................................................. 2. Уроки из опыта 1990—2000-х гг............................................ 2.1. Приватизация..................................................................... 2.2. Корпоративное управление и законодательство о банкротстве........................................... 2.3. Налоговая реформа............................................................ 2.4. Легализация российского бизнеса (на примере таможенных процедур)....................................... 2.5. Судебная реформа............................................................. 2.6. Дебюрократизация экономики......................................... 2.7. Монетизация льгот............................................................ 2.8. Жилищно-коммунальная реформа................................... 2.9. Пенсионная реформа......................................................... 2.10. Административная реформа................................... ........ Три проблемы российских чиновников.................................. Распространение коррупции................................................... Путинский период................................................................... Неудачная попытка реформы.................................................. 2.11. Образование: свобода, вырождение, модернизация.... Наследие................................................................................... Как происходило формирование новых институтов............. 2.12. Реформа здравоохранения............................................. Выводы: что надо поправить в политике?............................... Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: От заимствования к выращиванию: Опыт российских реформ и возможное культивирование институциональных изменений. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. Сегодня общепризнанно, что различия в уровне экономического и социального развития стран, в силу которых одни из них оказываются лидерами, другие — отстающими, третьи — догоняющими, зависят во многом от сложившихся в них институтов. И важность институциональных реформ практически никем не оспаривается. Но почему одни институциональные реформы оказываются успешными, а другие проваливаются — эта проблема заслуживает обстоятельного рассмотрения. 1. Структуризация проблемы 1.1. Институты можно направленно изменять Вопрос о том, насколько быстро могут изменяться институты и каковы способы их изменения, давно стал одним из наиболее принципиальных для политиков и экспертов. Решался он разными способами. В начальный период реформ в России распространилось довольно радикальное экономическое мировоззрение, согласно которому можно ускоренными темпами перестроить институциональную структуру общества, если проявить политическую волю и подойти к делу рационально, отобрав наиболее эффективные институциональные образцы. Сегодня мы понимаем, что попытка подобной революционной ломки институтов привела к противоречивым результатам. Наряду с позитивными преобразованиями возникло множество непредвиденных последствий, слишком высокими оказались социальные издержки реформ, не удалось также обеспечить желанного рывка в экономическом развитии. Позднее усилия реформаторов разного толка слишком часто концентрировались на характере законодательной и нормативной базы — отсутствии требуемых регулятивных норм, их низком качестве и высокой (по выражению А. Привалова) «взяткоемкости», общей нестабильности и противоречивости законодательства. В результате появляются призывы к принятию десятков все новых законов и сотен поправок к только что принятым законам. Казалось, еще пара поправок, и закон изменит жизнь. Действительно, российская правовая база остается весьма несовершенной, и многие новые законы оставляют желать лучшего. Но сводить к этому проблему крайне недальновидно. Так, можно сколько угодно вносить изменения в Налоговый кодекс, но рассчитывать на то, что после этого все откажутся от налоговой оптимизации, увы, не приходится. В то же время не оправдались и надежды на то, что при расширении поля свободы новые эффективные институты появятся и разовьются в результате спонтанной самоорганизации, проистекающей из рациональных действий множества независимых участников рынка в духе эволюционного рационализма Ф. Хайека и его последователей. Все это породило волну разочарования и критики в адрес радикального экономизма (и рьяного законотворчества). В результате маятник качнулся в сторону куда более пессимистических Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: От заимствования к выращиванию: Опыт российских реформ и возможное культивирование институциональных изменений. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. культурологических концепций, утверждающих, что изменение институтов требует смены нескольких поколений и сколько-нибудь фундаментальные трансформации в обозримом будущем в принципе невозможны ввиду жесткого защитного культурного панциря и сильной инерции сложившихся институтов. Суть этой позиции — медленная изменяемость или даже неизменность институциональной структуры делают предопределенным развитие той или иной страны. Культура — это судьба. Невозможно переделать институциональные структуры стран восточной культуры так, чтобы они стали подобны западным, и потому первые никогда не смогут добиться такого уровня развития и благосостояния, как вторые. Есть, правда, известные исключения — Япония, Корея, Гонконг, Сингапур, но их можно рассматривать как казус, как стечение обстоятельств, в силу которых конфуцианская культура оказалась на данном этапе способной к восприятию некоторых полезных западных институтов в отличие от культур исламской, индийской, латиноамериканской или африканской. Поскольку российская культура сочетает черты европейской и восточной культур, учитывая современное наше состояние, можно сделать вывод, что и мы обречены на постоянное отставание от лидеров. Цель данного доклада — противопоставить двум указанным радикальным взглядам концепцию выращивания институтов, связанную с осуществлением направленных институциональных изменений. Признавая медлительность и чрезвычайную трудность изменения институциональных структур, авторы настоящего доклада категорически не согласны с концепцией предопределенности, или культурного детерминизма, как ее можно назвать по аналогии с экономическим детерминизмом К. Маркса. Институциональные перемены требуют времени. Но можно добиться значительного ускорения темпов перемен, если правильно использовать знания — не только технологические, но прежде всего организационно-управленческие и экономические1. Те знания об эволюции институтов, которые в ходе реформ были накоплены не только в России, но и во многих других странах с несовершенными институтами государства и рынка, включая в особенности страны, которым удалось в последние десятилетия добиться значимых успехов в экономическом развитии. Мы имеем в виду Чили, Южную Корею, Мексику, Израиль, Бразилию. Их успешный опыт, подчас не вписывающийся в каноны высокой экономической теории, нельзя прямо скопировать или повторить. Но из него можно извлечь уроки, чтобы затем, опираясь на анализ нашей институциональной среды, попытаться найти те прагматические решения, которые могут работать в условиях современной России. Наш доклад посвящен анализу опыта российских преобразований с конца 1980-х гг., который свидетельствует о том, что трудности полезных институциональных изменений во многом обусловлены недостаточным пониманием закономерностей или логики подобных изменений, подспудной убежденностью реформаторов в том, что важно написать и принять хорошие законы, а дальше жизнь будет спонтанно меняться к лучшему в соответствии с их предначертаниями. Между тем и успехи, и неудачи наших реформ лишь подтверждают тот факт, что желательные институциональные изменения требуют систематических усилий и затрат в течение достаточно длительных Кузнецов Е. Пробудиться, догнать и устремиться вперед: Механизмы запуска инновационного роста России. Препринт WP5/2002/07. М.: ГУ ВШЭ, 2002. С. 4. Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: От заимствования к выращиванию: Опыт российских реформ и возможное культивирование институциональных изменений. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. периодов времени, предпочтительно на основе продуманных и гибко корректируемых по обстановке программ. В отсутствие долгосрочной политики планируемые изменения либо не происходят (отторгаются), либо извращаются, либо затягиваются и сопровождаются значительными издержками и потерями. Все это используется доброхотами как доказательство того, что реформы провалились, так как не учитывают национального менталитета, что России предначертан «особый путь», на котором модные западные новации излишни. Мы попытаемся показать, что можно и нужно изменить методы осуществления полезных институциональных преобразований. Поэтому мы применяем, возможно, не совсем привычное словосочетание «выращивание институтов», тем самым, подчеркивая, что их недостаточно насадить (приняв закон) или внедрить (как технические нововведения). Речь идет скорее о прививке новых тканей к живой социальной ткани, о трансплантации (в терминах В.М. Полтеровича), требующей дальнейшего ухода, включая предупреждение отторжения и перерождения. Реформы есть способ осуществления институциональных изменений. Реформаторы должны быть не инженерами или импортерами, отыскивающими лучшие мировые практики, но садовниками. Мы также считаем, что такое понимание особенно важно для России, ибо институциональная структура нашей страны, архаичная во многих элементах, будет серьезным препятствием для достижения мировой конкурентоспособности. Модернизация у нас — это не столько обновление оборудования, не инвестиции и даже не инновации, но, прежде всего достижение конкурентоспособности институтов и, стало быть, направленные их изменения. 1.2. Ключевые понятия Следуя новой институциональной экономической теории, мы определяем институты, как правила поведения, т.е. как регулятивные принципы, которые предписывают или, наоборот, запрещают те или иные способы действия. Эти правила одновременно ограничивают и стимулируют действия хозяйственных агентов, позволяют им совершать осознанный выбор и предсказывать действия окружающих. В число наиболее важных экономических институтов входят права собственности, включающие: права на использование актива, получение дохода от этого использования и права передавать актив другой стороне; способы интеграции хозяйственных организаций, в том числе имущественные, финансовые и организационно-правовые аспекты этой интеграции; а также правила обмена между независимыми участниками рынка, в том числе выбор деловых партнеров, характер контрактных отношений и порядок исполнения сделок2. Другой важнейший рыночный институт — свободная цена, определяемая движением спроса и предложения в условиях, по меньшей мере, несовершенной конкуренции. Мы намеренно иллюстрируем понятие «институт» этими примерами, чтобы подчеркнуть фундаментальность правил и их Уильямсон О.И. Вертикальная интеграция производства: соображения по поводу неудач рынка // Теория фирмы. СПб.: Экономическая школа, 1995. С. 411 —442; Флигстин Н. Рынки как политика: политико-культурный подход к рыночным институтам // Западная экономическая социология: Хрестоматия современной классики /Сост. и науч. ред. В.В. Радаев. М.: РОССПЭН, 2004. С. 185—210; Эггертсон Т. Экономическое поведение и институты. М.: Дело, 2001. С. 48—49. Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: От заимствования к выращиванию: Опыт российских реформ и возможное культивирование институциональных изменений. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. отличие от организационных структур. Все эти правила воспроизводятся через деловые практики, или повседневные хозяйственные действия участников рынка, без которых они оказываются безжизненными, абстрактными предписаниями. Для структуризации проблемы выращивания институтов мы далее будем использовать следующие ключевые слова: • формальная норма — закон, правовой акт; • прецедент — событие, влияющее на формирование института, в том числе случаи выполнения или невыполнения формальных норм социальными акторами; силы поддержки — социальные группы или слои, заинтересованные в усвоении и укоренении новых институтов; • силы противодействия — социальные группы или слои, не заинтересованные в усвоении новых институтов, несущие потери с его утверждением; • барьер большинства (распространенности нормы) — инерция поддержки старого института в силу его распространенности, обусловливающая возможные потери для тех, кто станет пионером применения нового института; • отторжение — отказ большинства социальных акторов применять принятую формальную норму или новый институт; • извращение, перерождение — случаи, когда вводимые формальные нормы не отторгаются, но содержание их (неформальные нормы поведения) в социальных практиках при столкновении со старыми институтами видоизменяется таким образом, что результаты применения новой формальной нормы оказываются далеки, даже противоположны желаемым, для достижения которых норма вводилась; • усвоение, укоренение — благоприятное восприятие новой формальной нормы, соответствие результатов ее введения желаемым или же несущественное их отличие от желаемых; • комплементарность институтов — их совместимость, взаимодополняемость. 1.3. Сложная структура институциональных систем Сегодня перед нами стоит фундаментальный вопрос о том, почему столь многие институциональные реформы (в том числе вполне разумные по своему замыслу) не приводили к ожидаемому результату; почему они проваливались, не закрепляясь в деловых практиках, либо их последствия были весьма противоречивы и непредвиденны. Мы полагаем, что главная причина заключается в том, что даже когда реформаторы вполне осознают значение институтов, постоянно недоучитывается реальная сложность институциональных систем. В результате из поля зрения выпадают два обстоятельства: то, что институты связаны между собой, и то, что их состав принципиально неоднороден. Итак, первая проблема порождается тем, что институты не изолированы друг от друга. И поскольку правила, регулирующие смежные области, тесно связаны между собой, нельзя потянуть одно звено, не затрагивая других, или производить серьезные изменения в одной области, не Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: От заимствования к выращиванию: Опыт российских реформ и возможное культивирование институциональных изменений. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. заботясь об их последствиях в смежных областях. Например, можно разрешить продавать и покупать какие-то активы, но если не урегулированы правила доступа к этим активам, вместо свободного перелива капитала возникают разного рода извращения. Таким образом, при любых серьезных начинаниях следует прежде всего учитывать принцип так называемой комплементарности институтов, утверждающий, что институты существуют в связках и желанный экономический эффект достигается только через взаимосвязанные институциональные изменения3. Когда же принцип комплементарности не учитывается, то возникают две опасности. Если попытаться вытянуть отдельное малозначимое звено, то инерционная масса институциональной системы без труда погасит реформаторские усилия, и новое правило останется на бумаге, превратится в институциональную фикцию. Произойдет его отторжение. Если же ухватиться за отдельное ключевое правило для данной институциональной системы, то пойдет реакция по всей цепи и следует ожидать массу непредвиденных последствий, причем не все из них окажутся приятными — возникает реакция извращения. Вторая проблема, которая также часто упускается из виду, проистекает из неоднородности институтов. Начнем с того, что помимо правил поведения, регулирующих действия участников рынка, существует другая группа правил, регламентирующих механизмы поддержания правил и понуждения к их исполнению. Они регулируют поведение тех, кто контролирует соблюдение условий игры участниками рынка. Таким образом, правила игры дополняются тем, что можно назвать правилами контроля (например, правила уплаты налогов неизбежно сопровождаются правилами налогового администрирования). И в своем полном определении институты представляют собой единую совокупность правил игры и правил контроля4. Но неоднородность институтов этим не ограничивается. Всякая институциональная система распадается на несколько уровней, причем в нескольких измерениях. На этом пункте мы остановимся более подробно. Уровни институциональной системы Одно из измерений связано с силой влияния тех или иных институтов на другие институты, процессы развития, на поведение акторов. Так, институты свободной цены и частной собственности можно признать базовыми институтами. Возникнув в начальной фазе перехода к рыночной экономике, они становятся источником импульсов для иных, более поверхностных институциональных преобразований. Другое измерение — доступность для изменений. В конечном счете, институты реализуются в изменении поведения акторов. Но влияние институтов зависит и от того, насколько они сами изменчивы. Здесь мы выделим три уровня, которые включают: • уровень формальных правил; Аmable В. Institutional Соmplementarity and Diversiti of Social Systems of Systems of Innovation and Production // Review of International Political Economy. 2000. Vol.7. No.4 P. 645Институты — это правила, механизмы, обеспечивающие их выполнение, и нормы поведения, которые структурируют повторяющиеся взаимодействия между людьми» (Норт Д.К. Институты и экономический рост: историческое введение // ТНЕSIS.1993. Т. 1. Вып. 2. С. 73) Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: От заимствования к выращиванию: Опыт российских реформ и возможное культивирование институциональных изменений. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. • уровень неформальных правил; • уровень культурных традиций и ценностей5. В результате любая институциональная система предстает в виде своеобразной пирамиды (см. рис. 1). Итак, наряду с формальными правилами существует множество неформальных правил. Формальные правила фиксируются в правовых актах, а на уровне отдельных Формальные правила Неформальные правила Культурные традиции и ценности Рис. 1. Основные уровни институциональной системы компаний — в заключенных ими деловых контрактах. Неформальные правила представлены социальными нормами, а на уровне отдельных участников рынка — их деловыми договоренностями. Конечно, формальные и неформальные правила тесно связаны между собой, но разница между ними принципиальна. Одно дело, если, скажем, контрагенты выполняют условия заключенного договора, потому что так предписывает закон, а при невыполнении условий они выясняют отношения в арбитражном суде. Совсем другое дело, если они ориентируются на норму, в соответствии с которой нельзя «кидать» делового партнера, а исполнение сделок подкреплено гарантиями структур, обеспечивающих их силовое сопровождение. В чем проявляется особенность неформальных правил? Формальные нормы утверждаются конкретными полномочными органами и фиксируются в качестве правовых актов или письменных предписаний, опирающихся на правовые акты. В отличие от них, неформальные правила, как правило, не имеют конкретных «авторов». Их содержание чаще всего не фиксируется в документальном виде, а если это и происходит (например, принимается кодекс чести предпринимателя), то данный документ формально не обязателен к исполнению. Соблюдение неформальных правил в большей степени опирается не на силовые структуры государства, а на социальный капитал, имеющий в своей основе доверие и репутацию участников рынка, на уверенность в том, что другие знают эти правила и готовы их соблюдать. При этом неформальные правила не претендуют на универсальность, они больше привязаны к конкретным сегментам рынка и отдельным группам. Часто они не прозрачны для внешнего наблюдателя, и понять, как они работают, отнюдь не легко. Этот скрытый уровень неформальных правил часто остается вне поля зрения. Между тем их Идею выделения разных институциональных уровней развивает, например, один из лидеров новой институциональной экономической теории О. Уильямсон (Williamson О.Е. Тhe New Institutional Есоnomics: Taking Stock, Looking Ahead // Journal of Economic Literature.2000. Vol. 38. N0. 3. Р. 595—613). Однако в данном случае мы предлагаем иную классификацию этих уровней Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: От заимствования к выращиванию: Опыт российских реформ и возможное культивирование институциональных изменений. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. роль в реальной (а не выдуманной идеальной) экономике поистине огромна. Приведем известное высказывание нобелевского лауреата по экономике Д. Норта: «Мы, живущие в современном западном мире, считаем, что жизнь и экономические процессы подчиняются писаным законам и правам собственности. Однако даже в самых развитых экономиках формальные правила составляют небольшую (хотя и очень важную) часть той совокупности ограничений, которые формируют стоящие перед нами ситуации выбора... Наше поведение в огромной степени определяется неписаными кодексами, нормами и условностями»6. Полагаем, мало, у кого возникнут сомнения в том, что в России значение неформальных правил намного более велико, чем в упомянутых Д. Нортом развитых западных странах. Теперь о третьем уровне институциональной системы. Неформальные нормы, в свою очередь, опираются на более широкое основание в виде культурных традиций и ценностей, утвердившихся в данном обществе. Культурные традиции связаны с воспроизведением устойчивых практик поведения, которые вошли в привычку, закреплены в местных обычаях. На этом уровне люди повторяют свои повседневные действия, совершая их полуавтоматически, часто не задумываясь об их эффективности и не делая из этого проблемы. Но подобная «беспроблемность» не должна вводить в заблуждение. Стоит неделикатно затронуть сферу традиционных действий с желанием что-то «улучшить», мгновенно возникает охранительная реакция («у нас так не принято»), причем она может быть весьма болезненной и неожиданно бурной. Дело в том, что культурные традиции — это не просто механическое повторение изо дня в день одних и тех же операций. Их воспроизводство множеством нитей связано со специфическими стилями жизни, способами восприятия информации, идентификацией людей с одними группами и их противопоставлением другим группам (делением на «своих» и «чужих»). И именно это придает им дополнительную устойчивость. Другим цементирующим материалом являются ценности, или высшие стандарты поведения, регулирующие широкие области поведения данного сообщества. Как правило, они не требуют обсуждения и позволяют без усилий разделять предпринимаемые действия на «допустимые» и «недопустимые», «справедливые» и «несправедливые». Одни ценности не привязаны к каким-то отдельным группам, другие ценности (например, религиозные) характеризуют мировоззрение отдельных больших групп. Завершая краткую характеристику уровней институциональной системы, подчеркнем, что и неформальные правила, и культурные традиции не являются продуктом исключительно спонтанного развития. Можно воздействовать на формирование всех этих уровней. Но, пытаясь оказать такое воздействие, важно понять, насколько различен механизм их трансформации. С этой точки зрения вопрос о том, быстро или медленно изменяются институты, не имеет ответа в силу Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Начала, 1997. С. 56. Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: От заимствования к выращиванию: Опыт российских реформ и возможное культивирование институциональных изменений. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. излишней абстрактности. Во-первых, уровни институциональной системы изменяются с разной скоростью. Новый закон может быть принят относительно быстро (в российских условиях иногда это происходит даже слишком быстро, когда он проходит через Государственную Думу сразу в двух, а то и в трех чтениях). Неформальные же правила с трудом поддаются изменениям. А наибольшей инерцией обладают устоявшиеся традиции и ценности. Они и вовсе автоматически не перестраиваются вслед за изменением формальных норм и по велению отдельных, пусть даже очень влиятельных, игроков. И даже если желаемые изменения происходят, процесс требует более продолжительного времени. Во-вторых, инструменты целенаправленного воздействия на разные уровни институциональной системы тоже различны. Закон или очередная поправка к закону могут быть проведены с использованием административного ресурса или пролоббированы достаточно узкой группой политических игроков. Если же вследствие принятия нового закона мы хотим заставить участников рынка изменить ранее принятые неформальные схемы поведения и деловые стратегии, подтолкнуть их к корректировке неформальных правил, то потребуется как минимум настойчивое администрирование процессов исполнения данного закона, понуждения к его исполнению, распространения новых прецедентных образцов в течение определенного периода времени. А чтобы повлиять на культурные слои, уже и административных мер явно недостаточно. Понадобятся немалые усилия по легитимизации новых правил и обеспечению их поддержки в более широкой социальной среде. Здесь важнейшая роль принадлежит средствам массовой коммуникации, которые тоже не в состоянии перевернуть мир в одночасье. Возникновение институциональных разрывов В сложных институциональных системах неизбежно возникают институциональные разрывы — между смежными институтами, между правилами игры и правилами контроля, наконец, между институциональными уровнями. Такой разрыв означает, что не обеспечена связка между смежными правилами, что новые и существующие институты не комплементарны. Институциональные разрывы могут возникать стихийно, но это не означает, что в их появлении нет никакой логики, пусть даже эта логика и противоречит требованиям экономической эффективности. Например, зададим вопрос: почему ставки российских налогов много лет удерживаются на уровне, заведомо превышающем то, что реально платят участники рынка, и то, что большинство из них способно платить при сложившихся условиях? Многие объясняют это недальновидностью чиновников, пытающихся слишком прямолинейно решить проблему пополнения государственного бюджета. Мы же склонны видеть в этом институционализированный элемент российского властного механизма, который порождает отношения зависимости, когда фактически все участники рынка в той или иной мере являются нарушителями или могут быть квалифицированы как нарушители в результате применения выборочных проверок. Таким образом, институциональный разрыв между формальными правилами и неформальными деловыми практиками позволяет поддерживать существующую структуру власти и уровень коррупции, необходимый для постоянной «подкормки» чиновников. Одной из причин институциональных разрывов может быть несовпадение степени сложности Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: От заимствования к выращиванию: Опыт российских реформ и возможное культивирование институциональных изменений. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. нового института и общего состояния институциональной среды. Высокая эффективность развитых рыночных экономик во многом зависит от наличия таких институтов, как кредитно-банковская система, фондовый рынок, страховые компании, пенсионные фонды. Эти институты снижают риски, минимизируют трансакционные издержки и обеспечивают эффективное распределение ресурсов. Все эти институты можно охарактеризовать как сложные — поскольку их функционирование основано на взаимодействии множества разнообразных агентов. В этом контексте можно утверждать, что эффективная экономическая организация базируется на сложных институтах. Однако чем сложнее институт, тем больше возникает возможностей для оппортунистического поведения, когда один из агентов использует данный институт во вред и вопреки интересам своих контрагентов. Это особенно опасно в неразвитой институциональной среде, в которой отсутствуют механизмы, пресекающие подобную практику. Неслучайно в России именно в финансовой сфере долгое время наблюдались наибольшие мутации институтов, когда основные доходы страховых компаний складывались благодаря реализации «серых» зарплатных схем, а банки занимались всем, чем угодно, кроме кредитования экономики. И в результате сегодня это порождает общее устойчивое недоверие к финансовым институтам, не позволяет банкам, страховым компаниям и пенсионным фондам набрать критическую массу клиентов, «необходимую для обеспечения их эффективности и снижения стоимости их услуг. Из сказанного можно сделать два вывода. Во-первых, в несовершенной институциональной среде подчас лучше могут работать более простые институты, даже если с точки зрения высокой теории они представляются неэффективными. Один из наглядных примеров такого рода — «плоская» шкала подоходного налога. В экономической теории такое решение считается неоптимальным, но в российских условиях с учетом минимизации масштабов налогового администрирования и связанных с этим издержек экономических агентов оно представляется рациональным. Во-вторых, для запуска более эффективных, сложных институтов необходимы навыки пользования новыми институтами и определенная степень доверия к ним со стороны экономических агентов, поскольку в противном случае издержки мониторинга и контроля, направленные на предотвращение оппортунизма, окажутся запретительно-высокими и будут блокировать использование новых институтов. В этом контексте, например, возможно, что для более быстрого становления банковской системы в России надо не только совершенствовать механизмы пруденциального надзора. Одновременно надо поддерживать развитие кредитной кооперации, которая дает домохозяйствам навыки использования наиболее простых финансовых инструментов и выступает как механизм социального обучения, создавая позитивные прецеденты взаимодействия с новыми институтами. В данном докладе нас больше интересует то, что институциональные разрывы нередко становятся прямым следствием институциональных реформ, особенно если при их подготовке не учитываются сложность и многоуровневость институциональной системы. При этом само по себе Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: От заимствования к выращиванию: Опыт российских реформ и возможное культивирование институциональных изменений. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. возникновение разрывов между институтами не является трагедией, поскольку предусмотреть все заранее нельзя, а осуществить комплексные изменения сразу на всех уровнях тем более невозможно. Но если не предпринимаются серьезные усилия по преодолению этих разрывов, то можно попасть в ловушку частичных и непоследовательных реформ, когда издержки для общества начинают превышать выгоды. Добавим, что во многих случаях существуют группы игроков, заинтересованные именно в частичных преобразованиях7. Они притормаживают реформы, обращая нарастающее недовольство общества против их организаторов. Хрестоматийным примером того, как институциональный разрыв способен поглотить без остатка все усилия реформаторов и создать для них самих политическую угрозу, стала недавняя попытка монетизации льгот. Этот пример еще будет рассмотрен ниже. 1.4. Две схемы выращивания институтов Концепция выращивания институтов предлагает альтернативу и эволюционному рационализму с его упором на стихийное развитие, и политико-правовому конструктивизму, исходящему из возможности быстрых кардинальных преобразований. Используя подходящие для данного случая «биологические» метафоры, предложим два способа направленных институциональных изменений — облагораживание существующих институциональных образцов и культивирование новых образцов. Вариант облагораживания «дикорастущих» неформальных правил с их последующей формализацией в законе был прекрасно описан перуанским экономистом Э. де Сото на примерах стихийного захвата земельной собственности для жилищного строительства, развития внелегальной уличной торговли и внелегального местного транспорта8. В этом случае широкое распространение деловых практик, регулируемых неформальными нормами, при достижении критической массы и их выживании в течение относительно длительного времени приводит к тому, что неформальные нормы, с одной стороны, укореняются в культурных слоях, а с другой — начинают подпирать слой стесняющих их развитие правовых норм. В этих условиях формализовать их оказывается намного легче, чем ликвидировать. А формализация способствует тому, что неформальные деловые практики принимают более цивилизованный вид. Возникает соблазн представить этот «естественный» вариант формализации неформальных правил как наиболее желательный сценарий институционального развития9. Порой утверждается, что эффективно работают лишь те формальные правила, которые соответствуют спонтанно сложившимся практикам действия и устоявшейся традиции. А то, что им не соответствует, безжизненно «повисает», остается на уровне бумажных регламентов. Несмотря на привлекательность такого «естественного» сценария, он не всегда возможен и не всегда желателен. Во-первых, не всякое неформальное правило можно закрепить в законе (это относится, Неllman J. Winners Take All: The Politics of Partial Reform in Postcommunist Тransitions//World Politics. 1998. Vol. 50. No. 2 Р. 203-234. Де Сото Э. Иной путь. Невидимая революция в третьем мире. М.: Саtalaxy, 1995. Тамбовцев ВЛ. Экономические институты российского капитализма // Куда идет Россия? Кризис институциональных систем: Век, Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: От заимствования к выращиванию: Опыт российских реформ и возможное культивирование институциональных изменений. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. например, к экзотическим предложениям легализовать коррупцию). Во-вторых, это может вести к отказу от развития, закрепляя сложившееся институциональное равновесие в точке, бесконечно далекой от оптимума. Известно, что порой институционализируются далеко не лучшие практики, если действует механизм ухудшающегося отбора. В-третьих, такая формализация может приводить к неприемлемым издержкам для государства (например, предложения о снижении официальных налоговых платежей до уровня существующих эффективных ставок). Поэтому обратим внимание на второй способ выращивания институтов — культивирование новых образцов, которые в исходной точке могут не соответствовать сложившимся деловым практикам. Откуда может взяться «посадочный материал» для такого выращивания? Есть три принципиальных источника: институциональные изобретения, импорт институтов и рекомбинация существующих институциональных форм (использование подручного материала)10. В данном случае мы не собираемся спорить об их достоинствах и недостатках или рассуждать о том, в какой мере импортные образцы могут приживаться на отечественной почве. На наш взгляд, возможно использование если и не любых, то очень многих институциональных форм, если будут соблюдены дополнительные условия, касающиеся скорее не содержания культивируемых правил, а того, как они культивируются. Даже если отобрать самые разумные и перспективные институциональные формы, а затем бросить их на произвол судьбы, ожидая, что они пустят корни и начнут буйно расти сами по себе без всякой защиты, с большой вероятностью это приведет к пустой трате времени и ресурсов. Соответственно можно представить себе две базовые схемы выращивания институтов (см. рис. 2, 3) — базовые в том смысле, что на их основе могут генерироваться и другие схемы, представляющие комбинации из таких же или сходных компонентов. Естественное развитие и облагораживание Институт возникает на родной почве в среде привычных традиционных институтов в ответ на потребность в решении какой-либо вновь возникшей проблемы. Задача состоит в том, чтобы уловить потребность, движение снизу и затем, как мы это назвали, облагородить «дикорастущий» образец, минимизировать издержки его вхождения в социальные практики. На рис. 2 этот процесс представлен схематически. Вначале накапливаются прецеденты решения возникшей проблемы. Удачные решения отбираются и начинают распространяться. Им содействуют силы поддержки, но есть и препятствия в форме некомплементарности иных институтов, сил противодействия и барьера большинства. Государство, опираясь на силы поддержки и учитывая аргументы оппонентов, стремится добиться баланса интересов и достигает его при выработке формальной нормы (закона). Закон, таким образом, становится средством облагораживания «дикорастущих» образцов и преодоления барьера большинства. Далее следует еще период адаптации к новому институту, но обычно он приживается сравнительно легко, поскольку уже имеет под собой историю неформальной апробации и, возникнув на родной ниве, не находится в конфликте с другими институтами. Некомплементарность минимизируется. десятилетие, год / Под общ. ред. Т.И. Заславской. М.: Логос, 1999. С. 195—197. Старк Д. Рекомбинированная собственность и рождение восточноевропейского капитализма // Вопросы экономики. 1996. № 6. С. 4—24. Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: От заимствования к выращиванию: Опыт российских реформ и возможное культивирование институциональных изменений. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. Формальная Проблема Барьер Прецеденты норма большинства Период адаптации Силы противодействия Силы поддержки Рис. 2. Схема I — естественное развитие института (облагораживание) Важный момент схемы I — формальная норма появляется в конце процесса. Так, например, появился институт 8-часового рабочего дня. Проблема возникла с развитием капитализма: положение наемных работников, продолжительность рабочего дня которых была безразмерной, входила в противоречие с ростом богатства общества и создавала растущее социальное напряжение. Силы поддержки — рабочее движение — становились все более активными. Силы противодействия — работодатели — сопротивлялись, но они же вместе со своими работниками показывали примеры соглашений. В конце концов, 8-часовой рабочий день, не без влияния социалистического эксперимента в СССР, стал устанавливаться законодательно во все большем числе стран. И вслед за этим был сравнительно легко усвоен практикой. Эпизод из нашего недавнего прошлого — либерализация цен, возвращение института свободной рыночной цены. Конечно, можно утверждать, что это было сделано по западным образцам в соответствии с рекомендациями Международного валютного фонда. Но на самом деле либерализация цен стала возникшим изнутри способом решения проблемы дефицита, постоянно усиливавшегося из-за практики государственного ценообразования и безответственной финансовой политики. Указу президента Ельцина о введении свободных цен со 2 января 1992 г. предшествовали многочисленные прецеденты применения договорных цен, расширения «черного» рынка в условиях ослабления государства. Потом, когда стало очевидно, какие тяжелые последствия для экономики и населения вызвали принятые правительством меры, несмотря на всеобщее негодование решение об «освобождении» цен не было отменено, причем попытки вернуть государственный контроль над ценами от случая к случаю предпринимаются до сих пор. Возврата к дефициту не хотел никто, силы поддержки оказались сильнее. Искусственное насаждение, трансплантация и культивирование института Эта схема имеет два варианта — заимствование (импорт) институтов и их проектирование, т.е. дизайн исходя из внутренних условий и логических построений (см. рис. 3). Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: От заимствования к выращиванию: Опыт российских реформ и возможное культивирование институциональных изменений. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. В исходном пункте — все равно находится проблема, но далее обычно идет принятие формальной нормы — либо заимствованной (применение передового опыта других стран для решения своей проблемы), либо изобретенной и спроектированной исходя из собственного опыта. Таким образом, формальная норма стоит в начале процесса, прецеденты представляют собой разные случаи восприятия нормы (усвоение, извращение или отторжение). Соотношение сил поддержки и противодействия обычно определяется объективными препятствиями, мешающими усвоению нового института, его некомплементарностью, несогласованностью со старыми институтами, разной направленностью в их действии. Зачастую мотивации сил поддержки и противодействия связаны со стремлением к получению ренты, причем в процессе изменения эти силы могут меняться местами. Требуемый «выкуп» не всегда соразмерен, и возможны Период адаптации Заимствование Силы поддержки Усвоение Порог большинства (импорт) Проблема Формальная Прецеденты Извращение норма Проектирование Силы Отторжение противодействия Препятствия: некомплементарность институтов Рис. 3. Схема II — искусственное развитие институтов (культивирование) ситуации, когда требуется принуждение в интересах большинства. Но обычно следует подумать, стоит ли новый трансплантируемый институт заимствовать из лучших практик или же целесообразно не устанавливать высшую планку, а взять на первом этапе образец, меньше конфликтующий со средой. Вслед за А. Хиршманом можно сказать, что, сталкиваясь с новыми формальными правилами, участники рынка придерживаются трех возможных стратегий — «голоса», «лояльности» или «выхода»11. Стратегия голоса выражается в активном противодействии данному правилу. Стратегия лояльности означает, что участники рынка либо активно поддерживают данное правило, либо просто следуют ему в своих Hirschman A.O. Exit, Voice, and Loyalty: Response to Decline in Firms, Organizations, and States. Cambridge, MA: Harvard Universiti Press, 1970. Р. 1—20, 76—79. Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: От заимствования к выращиванию: Опыт российских реформ и возможное культивирование институциональных изменений. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. деловых практиках. Кроме того, между силами активного противодействия и поддержки всегда стоят нейтральные силы, к которым во многих случаях относится большинство участников процесса. Они могут быть нейтральны по двум причинам: либо новое правило не затрагивает их интересы, либо они избирают стратегию выхода. В последнем случае участники рынка не протестуют против новых порядков, а попросту их обходят или деформализуют новые правила, встраивая их в существующие деловые схемы. В результате такого «нейтралитета» происходит частичное выхолащивание или подрыв формального института. Но если удается пробудить лояльность нейтральных сил, то он проходит барьер большинства. Далее, если силы поддержки превосходят силы противодействия и лояльное восприятие института становится нормой, то институт усваивается и входит в практику. Если же преобладают силы противодействия, то институт на уровне неформальных практик извращается или отторгается и не преодолевает порог большинства. Приходится возвращаться к исходной проблеме, корректировать формальную норму и далее повторять процесс заново. «Петля» на схеме — это иллюстрация институциональной ловушки. Еще один исход — отказ от нового института, сохранение старых порядков. Период адаптации здесь более продолжителен, иной раз первоначальное отторжение затем сменяется усвоением. Поэтому следует избегать скороспелых выводов, более серьезно изучать процессы приживления норм. Наряду с отторжением и усвоением нового прививаемого формального института можно выделить два типа промежуточных состояний. 1. Возникновение параллельных институциональных режимов12. В этом случае новые и старые практики какое-то время уживаются друг с другом. Например, с введением «плоской» шкалы подоходного налога часть заработной платы была выведена из тени, но, поскольку налоговое администрирование не стало более жестким, а в неуплате налога были заинтересованы и работники, и работодатели, оплата труда и по сей день производится в двух формах — через кассу и в конвертах, хотя доля второй формы постепенно сокращается. Возможно, сосуществование разных формальных правил, связанное в том числе с введением разного рода экспериментов: например, субъекты малого предпринимательства могут выбирать между обычной, упрощенной системами налогообложения или налогом на вмененный доход. 2. Прямое извращение формального правила. В этом случае ведущим участникам рынка удается произвести деформализацию нового правила, приспособив его к своим узким интересам. Тем самым осуществляется внутренний подрыв нового института (как это произошло, например, в конце 1990-х гг. с российским законом о банкротстве). Формально новый закон активно применяется, но при этом встраивается в неформальные деловые практики с результатами, далекими от запланированных13. Чтобы культивирование институтов оказалось успешным, требуются как минимум три Радаев В.В. Социология рынков: к формированию нового направления. М.: ГУ ВШЭ, 2003. Гл. 13. Радаев В.В. Деформализация правил и уход от налогов в российской хозяйственной деятельности // Вопросы экономики. 2001. № 6. С. 60—79; Яковлев А.А. Корпоративное управление и реструктуризация предприятий в России: формальные институты и неформальные интересы собственников //Экономический журнал ВШЭ. 2003. Т. 7. № 2. С. 221—230. Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: От заимствования к выращиванию: Опыт российских реформ и возможное культивирование институциональных изменений. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. элемента: достаточное время; • специальные усилия; • частичные компромиссы. Время необходимо для того, чтобы институциональная инновация проникла на все уровни институциональной системы, которые, как мы выяснили, развиваются с разной скоростью, и укоренились в них хотя бы в минимальной степени. Надо дать возможность проявиться последствиям спонтанных взаимодействий, которые часто ведут к адаптации, усвоению институтов. Процесс культивирования институтов, поэтому требует определенной длительности. Торопливость приводит к неизбежным разочарованиям: пытаясь перескочить через институциональные ступени, инициаторы рискуют поломать себе ноги. Специальные меры нужны для защиты и поддержки институциональной инновации, пока она не преодолела барьера большинства. К ним относятся: • администрирование новых правил; • мониторинг процессов институциональных изменений; • информационная поддержка инноваций; • обучение новым навыкам. Без выработки и реализации действенных механизмов администрирования новых правил, включая прямое принуждение к их исполнению, они имеют мало шансов на распространение. Но для того чтобы контроль был эффективен, нужно получать обратную связь, осуществлять регулярный мониторинг происходящих изменений (до которого, к сожалению, дело в подавляющем большинстве случаев не доходит). Специальные усилия нужны также в области информационной поддержки, связанной с разъяснением смысла новых правил и распространением прецедентов их успешного воплощения в деловых практиках. Причем требуются не просто рекламные кампании, но систематическая работа по продвижению новых образцов, стимулированию интереса к ним ведущих участников рынка и их легитимизации в глазах широких слоев населения. Эта деятельность должна быть нацелена на рекрутирование активных сторонников и расширение базы латентной социальной поддержки. Кроме того, нередко возникает потребность в обучении участников процесса новым навыкам, пока они не стали неотъемлемым элементом их деловых практик. Добавим, что все перечисленные меры предполагают дополнительные издержки (идея бесплатности реформ является, на наш взгляд, вредной утопией). Но, в конечном счете, эти издержки себя оправдают. Наконец, на пути введения новых правил зачастую неизбежны институциональные компромиссы. Они означают, что, для того чтобы новый институт заработал, приходится идти на определенные отступления от его конечной идеальной формы, предусматривать этапы его введения, просчитывать продолжительность переходного периода. Конечно, порою хотелось бы получить все и сразу. Но сколько ни сыпь удобрений, за неделю красивое дерево все равно не вырастет. Первая из рассмотренных нами схем, видимо, более характерна для стран-лидеров, Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: От заимствования к выращиванию: Опыт российских реформ и возможное культивирование институциональных изменений. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. институциональная структура которых к тому же отличается большей реактивностью, отзывчивостью на возникающие проблемы, в том числе и потому, что новые институты рождаются на родной почве, порой в знакомой оболочке, не вызывая отторжения вследствие чужеродности. Нищенка стала миллионершей за 3 дня, благодаря хитрой ... Здесь я сколотила гигантское состояние не напрягаясь... ПОДРОБНЕЕ Об этой хитрой системе я узнал от банкира, он рассказал ... Я озолотился за месяц. Смотри... ПОДРОБНЕЕ Система больших денег, которая законно обогащает олигархов! Это видео специально опубликовали в сети для простого ... ПОДРОБНЕЕ Как обычной студентке удалось вычислить прибыльную систему? Вот такая вот хитрость: превращать 25$ в 220$ каждый час... ПОДРОБНЕЕ Вторая схема чаще встречается в отстающих и догоняющих странах, где заимствование институтов более успешных стран представляется способом преодоления отставания. Особенно это верно для переходных стран, поскольку они меняют плановую экономику на рыночную, авторитарные политические системы на демократические, т.е. переходят к структурам, доказавшим свое превосходство на Западе и соответственно нуждающимся в институтах, прежде здесь отсутствовавших. Мы видим, что при таких обстоятельствах институциональные изменения требуют особенно серьезных усилий и затрат, обусловленных не столько законотворчеством, сколько обеспечением серии позитивных прецедентов, мобилизацией и стимулированием сил поддержки, преодолением барьера большинства. 2. Уроки из опыта 1990-2000-х гг. Мы, разумеется, не претендуем на сколько-нибудь полное обобщение опыта российских реформ 1990 гг. и первых лет XXI в. Это дело скорее будущих историков. Но некоторые примеры уроков, которые следует извлечь из этого опыта уже сейчас, мы постараемся хотя бы бегло дать ниже. При этом будет предпринята попытка показать полезность приведенных выше понятий и схем для анализа и планирования институциональных изменений. В числе этих примеров: 1) приватизация; 2) корпоративное управление и законодательство о банкротстве; 3) налоговая реформа; 4) легализация российского бизнеса (пример таможенных процедур; 5) судебная реформа; 6) дебюрократизация, снижение административных барьеров; 7) монетизация льгот; 8) жилищно-коммунальная реформа; 9) пенсионная реформа; 10) административная реформа; 11) модернизация образования; 12) реформа здравоохранения. 2.1. Приватизация Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: От заимствования к выращиванию: Опыт российских реформ и возможное культивирование институциональных изменений. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. Несмотря на общее неоднозначное отношение к приватизации первый ее этап — чековую приватизацию в целом можно оценить положительно, особенно если учесть условия того времени, в том числе развертывание с 1989—1990 гг. неуправляемой приватизации и лимитированность сроков по политическим и социальным соображениям. Можно сказать, что сегодня этот этап приватизации, хотя и не оправдал всех надежд, в основном уже не вызывает активных отрицательных эмоций. Главное достижение — продумывание баланса интересов разных акторов: трудовых коллективов; менеджеров; остального населения, получившего свою долю приватизационными чеками, и аутсайдеров, сторонних предпринимателей, у которых появилась возможность эти чеки покупать. В итоге данный этап приватизации прошел в обстановке гражданского мира, и притом 2/3 активов перешло в негосударственную собственность в период с осени 1992 г. до лета 1994 г. Второй этап — денежная приватизация, также проходил в условиях жесткого лимита времени и должен был, помимо политических мотивов, ориентироваться на тех, кто был в состоянии заплатить. Поэтому договоренности с теми, кто уже располагал средствами или мог их привлечь, были неизбежны. Но практически он прошел при полном игнорировании необходимости учесть, сократить или нейтрализовать силы противодействия, которые были представлены, по существу, всеми слоями общества кроме группы олигархов. В результате до сих пор легитимность залоговых аукционов ставится под сомнение, хотя сделки юридически были оформлены большей частью вполне корректно. Обострение уже недавно было внесено тем, что государство создало негативные прецеденты отъема приватизированных активов сомнительными методами. 2.2. Корпоративное управление и законодательство о банкротстве Механизмы корпоративного управления в России интересны тем, что они являются результатом масштабного институционального эксперимента, проведенного в начале 1990-х гг. российским правительством при активной поддержке международных финансовых организаций. Целью этого эксперимента было привнесение на российскую почву определенной модели взаимоотношений между предприятиями и инвесторами, а также собственниками и менеджерами. Формированию этой модели, ориентированной, прежде всего на опыт США, была подчинена логика законотворчества — от определения общих условий приватизации до конкретных шагов по развитию инфраструктуры фондового рынка14. Под эти цели российскому правительству были предоставлены многомиллионные займы со стороны Всемирного банка и МВФ. В работе по практическому внедрению этой модели были задействованы ведущие российские реформаторы, а также десятки зарубежных консультантов. И примерно до середины 1990-х гг. при всей непоследовательности российского правительства в других областях экономической политики его действия в сфере институциональных преобразований, и в частности усилия по запуску и проведению массовой приватизации, оценивались весьма и весьма высоко. Обоснование этой логики было дано в ряде работ. В качестве одной из наиболее известных можно выделить книгу: Воусkо М., Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: От заимствования к выращиванию: Опыт российских реформ и возможное культивирование институциональных изменений. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. Однако затем, по мере нарастания корпоративных конфликтов и на фоне массового нарушения прав акционеров оптимизм по поводу реформирования отношений собственности в России, характерный для начала и середины 1990-х гг., сменился глубоким скепсисом15. Явное отторжение внешних инвесторов и откровенное нарушение законов весьма негативно отражалось на репутации России и российского бизнеса. Своеобразным пиком этой тенденции стал кризис 1998 г., когда крупнейшие российские банки, близкие к власти и имевшие крупную задолженность перед западными партнерами, предпочли перевести все ликвидные активы на аффилированные структуры и объявить себя банкротами. Несмотря на существенные изменения, произошедшие в России в последние годы, скептически-негативное отношение к российскому бизнесу и к российским корпорациям по-прежнему можно считать доминирующим среди инвесторов. Почему модель взаимоотношений между предприятиями и инвесторами, собственниками и менеджерами, которая успешно работала в других странах, фактически была отторгнута российским бизнесом в 1990-е гг.? Проблемы корпоративного управления в России традиционно рассматривались с позиции защиты интересов потенциальных внешних инвесторов. Между тем, понять реальные издержки и выгоды акционирования предприятия нельзя без учета интересов инсайдеров. В рамках естественного развития бизнеса его преобразование в открытое акционерное общество и выход на фондовый рынок возможны при выполнении как минимум следующих двух условий. • Бизнес достаточно эффективен. Это делает его привлекательным для инвесторов, укрепляет на начальном этапе акционирования позиции старых менеджеров (собственников) фирмы, а также формирует благоприятные для них пропорции обмена собственности на инвестиции. • Старые менеджеры (собственники) фирмы заинтересованы в привлечении дополнительных финансовых ресурсов в развитие бизнеса в обмен на часть своей собственности в фирме. На практике это означает готовность сотрудничать с инвесторами, включая адекватное раскрытие информации, выплату дивидендов по акциям и т.д. В качестве примера компаний, развивавшихся по этой схеме, можно привести АО «Вымпелком», которое было создано начале 1990-х гг. как кооператив, потом преобразовалось в ЗАО и в 1996 г. первым среди российских фирм выпустило свои акции на Нью-Йоркскую фондовую биржу. Однако для абсолютного большинства крупных российских предприятий процесс акционирования не был естественным. В ходе приватизации они в принудительном порядке были преобразованы в открытые акционерные общества. Эти предприятия создавались в советский период с ориентацией на совершенно иные, нерыночные критерии эффективности. Поэтому в большинстве случаев в новых экономических условиях они были неэффективны и нуждались в радикальной реструктуризации. Из этого вытекало несколько важных логических следствий. Shleifer A., Vishny R.W. Privatizing Russia. Саmbridge, МА: МIT Ргеss, 1995. См.: В1аск В., Кгааkmаn R., Тагаssova А. Russian Privatization and Согрогаtе Governance: What Went Wrongs? // Stanford Law Review. 2000. Vо1. 52. Р. 1731-1808; Радыгин А., Сидоров И. Российская корпоративная экономика: сто лет одиночества // Вопросы экономики. 2000. № 5. Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: От заимствования к выращиванию: Опыт российских реформ и возможное культивирование институциональных изменений. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. 1. До консолидации собственности и контроля в руках менеджеров предприятия их позиции оставались весьма неустойчивыми. Это, с одной стороны, порождало враждебность старого менеджмента по отношению к потенциальным внешним инвесторам, а с другой — стимулировало вывод ликвидных активов базового предприятия на аффилированные структуры, подконтрольные менеджерам. 2. Консолидация собственности и контроля в руках менеджеров происходила за счет отвлечения на эти цели оборотных средств самого предприятия, что лишь дополнительно ослабляло предприятие, делало его менее привлекательным для инвесторов и затрудняло процесс реструктуризации. 3. После консолидации собственности и контроля и до осуществления реструктуризации возможности выхода предприятия на внешние источники финансирования по-прежнему оставались весьма ограниченными. Низкая эффективность бизнеса делала невыгодными для менеджеров пропорции обмена акций на инвестиции, а отсутствие ликвидных имущественных активов не позволяло привлекать кредитные ресурсы. В результате приватизированные предприятия объективно были вынуждены развиваться за счет собственных средств. Система больших денег, которая законно обогащает олигархов! Это видео специально опубликовали в сети для простого ... ПОДРОБНЕЕ Об этой хитрой системе я узнал от банкира, он рассказал ... Я озолотился за месяц. Смотри... ПОДРОБНЕЕ Нищенка стала миллионершей за 3 дня, благодаря хитрой ... Здесь я сколотила гигантское состояние не напрягаясь... ПОДРОБНЕЕ Для полноты картины к сказанному можно добавить, что в рамках акционирования и приватизации по «ваучерным» схемам сами предприятия вообще не получали никаких инвестиций. Поэтому неудивительно, что с позиции менеджеров и солидарных с ними в данном вопросе рядовых работников все внешние акционеры выглядели как нахлебники, без оснований претендующие на часть прибыли предприятия. Следствием этого была практически всеобщая тенденция к «закрытию» таких компаний для внешних инвесторов и к формированию «инсайдерской» модели корпоративного управления, под которой понималось сосредоточение реального контроля над предприятием в руках менеджмента. Издержки этой модели, связанные с массовым выводом активов и нарушением прав акционеров, хорошо описаны в литературе. Как в этом контексте можно оценивать явные позитивные сдвиги, произошедшие в корпоративной политике многих крупных и средних российских компаний в последнее время? Проявлением таких сдвигов стали: • существенное улучшение взаимодействий с акционерами, повышение степени прозрачности, проведение регулярных выплат дивидендов, что в 2001—2004 гг. привело к росту капитализации ряда крупных компаний; • реальное продвижение во внедрении в практику международных стандартов финансовой отчетности (МСФО), особенно заметное на фоне фактического провала соответствующей программы, утвержденной специальным постановлением правительства весной 1998 г.; • активный выпуск корпоративных облигаций и прецеденты свободного размещения дополнительных эмиссий акций среди сторонних инвесторов («Вимм-Билль-Данн продукты питания», АФК «Система» и др.). По нашему мнению, серьезной предпосылкой для улучшения корпоративного управления в российских компаниях стало изменение статуса инсайдеров, получение ими юридического Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: От заимствования к выращиванию: Опыт российских реформ и возможное культивирование институциональных изменений. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. контроля над предприятиями в рамках процессов консолидации собственности16. На начальном этапе не обладающие полным контролем над предприятием и вовлеченные в борьбу с внешними акционерами инсайдеры совершенно не были заинтересованы в реструктуризации и, как правило, интенсивно выводили активы. После превращения в доминирующих собственников и обретения юридического контроля над предприятием «инсайдеры» по-прежнему не нуждались в миноритарных акционерах и продолжали нарушать их права. Однако в отношении реструктуризации и вывода активов их взгляды становились качественно иными. Контролируя бизнес, они оказывались заинтересованы в повышении его эффективности и соответственно в ограничении масштабов воровства (в том числе на уровне менеджеров среднего звена), в снижении непроизводительных издержек, внедрении новых технологий и т.д. Таким образом, консолидация собственности и контроля в целом сопровождалась расширением горизонта интересов доминирующих собственников и связанных с ними менеджеров17. Тем не менее появление доминирующих собственников и получение ими юридического контроля над предприятиями не решало проблемы «серых» схем ведения бизнеса, широко распространившихся в 1990-е гг. и предполагавших аккумулирование основной прибыли вне пределов базового предприятия. Парадоксальным образом весьма позитивную роль в решении этой проблемы сыграл второй закон о банкротстве, действовавший с 1998 по 2002 г. В основу этого закона был положен принцип неплатежеспособности предприятия по текущим операциям, что существенно снизило барьеры для инициирования процедур банкротства18. В результате, если на 1 января 1998 г. в производстве находилось немногим более 4 тыс. дел о банкротстве, то на 1 января 2002 г. эта цифра выросла до 52,5 тыс. И хотя около 80% составляли дела о банкротстве отсутствующих или ликвидируемых должников, в основном инициируемые налоговыми органами, этот рост означал явное расширение спроса на институт банкротства. Этот спрос, однако, в значительной степени имел оппортунистический характер, так как многие кредиторы были заинтересованы в применении процедур банкротства не столько для прямого возврата средств, сколько для получения контроля над предприятиями-должниками и захвата их активов. По оценкам ФСФО в 2000 г. до 40% дел о банкротстве, инициированных хозяйствующими субъектами, содержали признаки преднамеренного или фиктивного банкротства. В результате механизм банкротства очень часто применялся не против реальных банкротов, а против вполне эффективных предприятий, имевших просроченную кредиторскую задолженность. Это вызвало резкую критику нового закона со стороны бизнеса и региональных властей, поскольку массовые «захваты» предприятий, сопровождавшиеся выводом с них ликвидных активов, объективно дестабилизировали социально-экономическую обстановку. Следует учитывать, что данный процесс шел как от менеджмента (один из примеров—АО «Северсталь»), так и от новых инвесторов, внешних по отношению к старому менеджменту (комбинат «Норильский никель»). Однако, независимо от исходной точки, появляющийся консолидированный собственник продолжал действовать как классический инсайдер. Более подробно об эволюции интересов российских инсайдеров в последние годы см.: Спрос на право в сфере корпоративного управления: экономические аспекты / Под ред. А.А. Яковлева. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2004. См.: Симачев Ю. Институт несостоятельности: основные тенденции в применении и сложившаяся «структура спроса» (взгляд экономиста) // Развитие спроса на правовое регулирование корпоративного управления в частном секторе. М.: МОНФ:АНО «Проекты для будущего», 2003. С. 113-158. Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: От заимствования к выращиванию: Опыт российских реформ и возможное культивирование институциональных изменений. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. В то же время подобное оппортунистическое использование любой, даже мелкой просроченной задолженности в целях «перехвата» управления на успешных предприятиях привело к «расчистке» неплатежей, накопленных в 1990-е гг. Следствием этого стало заметное улучшение финансовой дисциплины и формальных показателей финансовой отчетности на реально работавших предприятиях. Перед угрозой потери контроля над своим бизнесом их собственникам пришлось отказаться от широко распространенной в 1990-е гг. практики систематического накопления задолженности перед государством и невлиятельными поставщиками при одновременной «переброске» прибыли на аффилированные структуры. В целом на фоне общей тенденции к консолидации собственности и контроля это способствовало повышению эффективности управления и переходу к более цивилизованным и легальным формам ведения бизнеса в российском корпоративном секторе. Одновременно возможности фальсификаций и махинаций при низких издержках на «перехват управления» породили активный спрос со стороны реального бизнеса на изменение законодательства, что выразилось в принятии в конце 2002 г. более сбалансированного третьего закона о несостоятельности (банкротстве). Таким образом, эволюция корпоративного законодательства и законодательства о банкротстве может служить примером того, как несовершенные институты могут дополнять друг друга. В частности, на фоне неэффективного закона об АО закон, о банкротстве стал механизмом, дисциплинирующим участников корпоративного управления. Одновременно острые конфликты, связанные с отношениями собственности и усиливаемые несовершенством законодательства, привели к активизации действий бизнеса, критиковавшего правительство с самых разных сторон. В ответ правительство, изначально ориентировавшееся в законотворчестве на некие идеальные конструкции и модели, оказалось вынуждено искать баланс интересов различных участников процесса корпоративного управления. В конечном счете это привело к формированию некоего равновесия в системе институтов, регулирующих отношения корпоративного управления. Проблема, однако, заключается в том, что такая система складывалась не в результате продуманного направленного изменения институтов, а скорее на ощупь, с использованием довольно дорогостоящего метода проб и ошибок. 2.3. Налоговая реформа Формирование налоговой системы — одного из главных институциональных столпов рыночной экономики, приводится в качестве успешного примера из российского опыта реформ, особенно начиная с 2000 г. Во многом это было связано с тем, что после достижения макроэкономической стабилизации вслед за кризисом 1998 г. проводилась политика снижения налогов наряду с упрощением налоговой системы в целях улучшения налогового администрирования. Это находило поддержку со стороны бизнеса и населения, а противодействие, которое могли оказывать получатели бюджетных ассигнований, особенно бюджетники, Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: От заимствования к выращиванию: Опыт российских реформ и возможное культивирование институциональных изменений. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. было нейтрализовано ростом экономики и увеличением их реальных доходов. Особенно интересные и полезные примеры — переход к подоходному налогу с «плоской» шкалой и освоение налога на вмененный доход для малого бизнеса. При всей неоднозначности этой меры подоходный налог с «плоской» шкалой, во-первых, резко упростил администрирование. Появилась возможность взимать налог практически у источника доходов, отказаться от налоговых деклараций. Во-вторых, увеличился сбор этого налога, его умеренный уровень способствовал тому, что из тени, по оценкам экспертов, было выведено 20—30% доходов физических лиц. Прочитайте интересные книги о жизни... Ценное знание ... Противодействия можно было ожидать со стороны сторонников прогрессивного налогообложения ради социальной справедливости. Они и выступали неоднократно, возбуждая недоверие налогоплательщиков к стабильности принятой системы и к намерениям властей. Но очевидные выгоды — простота и увеличение бюджетных поступлений от этого налога — нейтрализовали силы противодействия. Однако барьер большинства пока не преодолен, зарплата из тени так до конца и не выведена, очевидно, в силу наличия у бизнеса иных веских причин, не позволяющих ему раскрываться до конца. Налог на вмененный доход поначалу вызывал массу споров и протестов, вплоть до демонстраций в ряде регионов, где его ставки были завышены. Но затем оказалось, что именно наделение регионов правом устанавливать размер этого налога привело к тому, что после довольно напряженного периода адаптации и корректировки ставок налог прижился. И хотя сейчас его роль снижается, этот опыт интересен тем, что децентрализация установления ставок и учет периода адаптации привели к усвоению этого института в практике малого бизнеса. 2.4. Легализация российского бизнеса (на примере таможенных процедур) Одна из сложнейших проблем российских реформ — распространенность теневой экономики, порождаемой недоверием к закону, к публичным институтам, особенно к их способности и готовности защищать право собственности. К тому же для первого этапа развития рыночной экономики характерны рентоориентированное поведение и коррупция, не встречающие активного противодействия. Однако со временем появляется стремление к легализации бизнеса, обозначившееся в явном виде в начале 2000-х гг. Рассмотрим его на примере изменения таможенных правил19. Известно, что основная масса участников рынка (по крайней мере в сфере импорта потребительских товаров) широко использовала так называемые серые и черные схемы, связанные с многократным занижением таможенной стоимости и прямой перекодировкой ввозимых товаров. Радаев В.В. Институциональная динамика рынков и легализация бизнеса // Истоки: Экономика в контексте истории и культуры. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2004. С. 262-311. Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: От заимствования к выращиванию: Опыт российских реформ и возможное культивирование институциональных изменений. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. В рамках налоговой реформы с 1 января 2001 г. были введены новые таможенные платежи, их число было сокращено с 7 до 4, а максимальная ставка снижена с 35 до 20%. Предполагалось, что данная мера должна стимулировать выход импортеров из тени. Но само по себе такое изменение формальных правил, вряд ли произвело бы должный эффект. В самом деле, зачем платить, скажем, за ввоз компьютера 15% таможенной пошлины и 20% НДС, когда можно было с помощью брокерской конторы решить вопрос за 6— 7% стоимости товара? Поэтому в начале 2001 г. Государственный таможенный комитет начал кампанию по выдавливанию «серых» и «черных» схем в целях повышения объема взимаемых платежей. Введение более строгих правил контроля коснулось и участников рынка, и самих таможенников, которые рисковали потерять работу в результате проверок. Однако стопроцентное соблюдение формальных правил в этой сфере оказалось в принципе невозможным. К осуществлению тотального досмотра грузов и соответствующим корректировкам таможенной стоимости по результатам досмотра были не готовы ни таможенники, ни участники внешнеэкономической деятельности. В результате несколько раз возникали «закупорки» на таможенных терминалах, и деятельность импортеров частично приостанавливалась. Один из характерных компромиссных выходов был найден в установлении минимальной ставки платежей за одну растаможенную фуру. Если участник внешнеэкономической деятельности декларировал более низкий уровень платежей, он должен был пройти тяжелую процедуру бюрократических согласований (что было под силу далеко не каждому). Если же он соглашался платить, выдерживая заявленную планку, он мог избежать задержек и неприятностей. В результате готовность поддерживать установленный объем таможенных платежей обменивалась на сокращение сроков таможенной «очистки» товара. На этом же компромиссном принципе была построена деятельность на основе так называемых белых списков добросовестных импортеров, которые работали «на доверии», но за это должны были обеспечивать заметный объем платежей. Поскольку планка требуемых платежей периодически повышалась, это позволяло при всей компромиссности предложенной государством схемы продвигаться в сторону легализации деловых схем. Причем для российских участников рынка именно эта постепенность повышения налоговых требований представлялась принципиально важной, ибо в одночасье стать «белыми и пушистыми» большинство из них не могли даже при всем желании — они попросту «вылетели» бы с рынка. В результате реализации институционального компромисса, по свидетельству участников рынка, «серые» и «черные» схемы отнюдь не исчезли, но их масштаб серьезно сократился. Что же касается объема платежей в государственный бюджет, то он начал расти, опережая динамику импорта потребительских товаров. А таможенные платежи, взимаемые с одной грузовой таможенной декларации в 2001—2004 гг., выросли почти в 2,5 раза. Так в результате соблюдения баланса принуждения и доверия обеспечиваются постепенные институциональные сдвиги. Возникает резонный вопрос: почему же подобные институциональные изменения не происходили раньше, ведь средств в бюджете не хватало всегда? Ответ состоит в том, что в начале 2000-х гг. фискальные интересы государства нашли подкрепление в интересах ведущих участников рынка, которые, несмотря на Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: От заимствования к выращиванию: Опыт российских реформ и возможное культивирование институциональных изменений. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. высокий уровень издержек легализации, начали предъявлять спрос на новые формальные правила. Это было вызвано их стремлением понизить риски используемых деловых схем и возникшей заботой о капитализации бизнеса, предусматривающей его более высокую открытость. Кроме того, в ужесточении формальных мер они увидели инструмент вытеснения (руками контролирующих органов власти) «серых» и «черных» дилеров, которые отнимали у них значительную часть потребительского рынка. В результате административное давление соединилось с силами поддержки институциональных инноваций. Именно проблема постепенной легализации и принятия жестких мер по отношению к «нарушителям конвенции» в начале 2000-х гг. стала предметом переговоров между новыми деловыми ассоциациями и представителями ГТК России. В результате процесс легализации идет противоречиво, с временными отступлениями, и к сегодняшнему дню он далек от завершения. Но институциональные изменения происходят, и часть этих изменений окажется необратимой, укореняясь в привычных схемах организации бизнеса. 2.5. Судебная реформа Пожалуй, судьбу судебной реформы в Российской Феде-рации следует признать одной из наиболее печальных. После начала реформы в 1991 г. прошло уже 14 лет, но мы и по сей день не имеем независимой судебной власти, которая вызывала бы доверие бизнеса и населения. Причины этого достаточно серьезны и заслуживают самостоятельного исследования, тем более оправданного, что речь идет об одном из самых важных институтов правового демократического государства. Но некоторые соображения по этому поводу мы можем высказать. Во-первых, исполнительная власть продолжает доминировать, идеи разделения властей не реализованы. При этом исполнительная власть создает широко известные негативные прецеденты скрытого влияния на работу суда и прокуратуры. То обстоятельство, что это не вызывает активного противодействия со стороны общества, в котором живы традиции терпимости к произволу и недоверия к суду, только усугубляет ситуацию. Во-вторых, консерватизм юридической корпорации, ее нежелание поступаться корпоративными интересами, как и стремление сохранить контроль над важными судебными решениями, препятствуют все эти годы распространению и эффективной работе суда присяжных. Главный аргумент — мягкость приговоров. Анализ показывает, что в самом начале действительно в практике суда присяжных обвинительные приговоры составляли всего 24%, тогда как по судебной системе в целом — 98%. Но сейчас соотношение обвинительных и оправдательных приговоров в суде присяжных и в обычном суде, по некоторым сведениям, сравнялось и составляет 85:15. Однако дело движется медленно, хотя новое законодательство подтвердило курс на распространение суда присяжных. При этом множатся случаи незаконного давления на присяжных заседателей со стороны отдельных работников суда и прокуратуры. Период адаптации этого института затягивается. По сути, на первом этапе (до 2002 г.) имело место отторжение Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: От заимствования к выращиванию: Опыт российских реформ и возможное культивирование институциональных изменений. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. института присяжных, сейчас скорее наблюдаются попытки его извращения. 2.6. Дебюрократизация экономики Дебюрократизация (дерегулирование) экономики была выдвинута в 2000 г. как одна из ключевых реформ для политики, своими исходными принципами провозгласившей рыночную экономику, а значит, и свободу предпринимательства. По первоначальному замыслу эта реформа предполагала решение следующих задач. 1. Обеспечить свободу входа предприятий на рынок. Для этого предлагалось: • упростить процедуры регистрации юридических лиц; • резко сократить количество видов деятельности, для осуществления которых нужны специальные разрешения государственных органов — лицензии, а там, где лицензии остаются, сделать процедуры их получения прозрачными и некоррупционными; • упростить процедуры согласования и экспертизы новых инвестиционных проектов. |